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Administration

La tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture : mission d'audit de modernisation

Auteur(s) :

    • FRANCE. Inspection générale des finances; FRANCE. Inspection générale de l'administration des affaires culturelles

Editeur :

  • Ministère de la culture et de la communication

Date de remise : Avril 2007
225 pages

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Le présent rapport fait partie de la cinquième vague d'audits de modernisation lancés en octobre 2005 dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une "logique de moyens" à une "logique de résultats". Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d'ouvrage du ministère intéressé (qui s'appuie sur le secrétaire général et ses équipes de modernisation) et du ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat (qui s'appuie notamment sur la direction générale de la modernisation de l'Etat).




1. Le poids et la diversité des opérateurs fragilisent l’exercice de leur tutelle et leur pilotage
 

11. Le ministère de la culture assure la tutelle de 78 opérateurs, représentant des enjeux très variables
111. Les opérateurs se caractérisent par leur grande diversité
112. La tutelle et le pilotage de ces opérateurs ne peuvent s’exercer de manière uniforme

12. L’exercice actuel des tutelles financière et sectorielle s’opère au détriment du pilotage stratégique
121. L’efficacité de la tutelle et du pilotage est entravée par l’imbrication des compétences des différents acteurs
122. La tutelle est plus souvent exercée en réaction qu’en anticipation
123. Le pilotage stratégique est encore en chantier

 
2. Recentrer l’exercice de la tutelle sur l’analyse de la qualité de gestion en laissant plus d’autonomie aux opérateurs
 

21. Le budget : alléger la tutelle et la repositionner sur les enjeux essentiels
211. La budgétisation initiale : renforcer le rôle du ministère de la culture
212. Le suivi de l’exécution : améliorer l’analyse qualitative de la gestion

22. La comptabilité : renforcer la qualité des comptes des opérateurs pour faciliter l’exercice de la tutelle
221. Progresser dans la qualité des comptes des opérateurs
222. Clarifier les relations financières entre l’État et ses opérateurs

23. La gestion des ressources humaines : donner plus de marges de manœuvre aux opérateurs
231. Améliorer la connaissance des emplois pour mieux en maîtriser l’évolution
232. Moderniser la gestion des emplois
233. Poursuivre le transfert de la gestion et de la paie des agents lorsque cela est souhaitable

24. Les nouveaux métiers des administrations de tutelle : développer les fonctions d’animation et d’appui

 
3. Renforcer le pilotage stratégique en réaffirmant la responsabilité du ministère de la culture dans la définition des politiques publiques mises en œuvre par les opérateurs
 

31. Renforcer le pilotage par une nouvelle définition des compétences des acteurs
311. Réaffirmer le rôle des administrations centrales dans la définition des politiques publiques mises en œuvre par les opérateurs
312. Donner toute leur place aux responsables de programme
313. Préciser le rôle des DRAC comme relais des administrations centrales
314. Définir un protocole de répartition des compétences entre les différents acteurs de la tutelle et du pilotage

32. Poursuivre et améliorer la politique de contractualisation par la performance
321. Échelonner la négociation des contrats
322. Faire des contrats de performance un véritable outil du dialogue de gestion
323. Définir ex ante les modalités d’évaluation des contrats
324. Relancer la contractualisation pluriannuelle sur les moyens

33. Compléter les contrats de performance par d’autres instruments de pilotage formalisant les relations avec les administrations
de tutelle
331. Formaliser davantage les procédures de nomination des dirigeants
332. Compléter le contrat par une lettre de mission et/ou un cahier des charges
333. Généraliser la rémunération à la performance des dirigeants











FICHE DE PRESENTATION


Ministère concerné

Culture

Programmes concernés
Tous programmes du ministère de la culture

Contexte de l’audit
Les opérateurs sont des organisations dotées d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat, qui contribuent à la mise en œuvre des missions et programmes de l’Etat, ainsi qu’à l’amélioration de leur performance.

L’insertion des opérateurs dans la démarche de la LOLF doit se
traduire concrètement par des engagements pris vis-à-vis de
leurs autorités de tutelles, dans le cadre des programmes
auxquels ils sont rattachés. Ils doivent être relayés par des
dispositifs de pilotage interne qui permettent à l’opérateur de
décliner à son tour les objectifs de la tutelle en objectifs de
gestion interne.

La mise en œuvre de la LOLF nécessite de renouveler les règles
de pilotage et de tutelle des opérateurs, comme l’Etat l’a fait
récemment pour ses participations financières.

Ce travail peut commencer par les opérateurs du ministère de la
culture. En effet, le ministère compte 71 établissements publics
(77 opérateurs de l’Etat) dont le financement (y compris
estimation de la masse salariale payée sur le titre 2 du ministère)
représente 44% du budget du ministère (exécution 2005). La
nature juridique de ces opérateurs est très hétérogène (EPIC,
EPA, associations).

Depuis 2005, le ministère de la culture a dynamisé le pilotage stratégique de l’action de ses opérateurs, et entamé la
généralisation de contrats pluriannuels de performance. Il créera
prochainement une structure chargée de la tutelle administrative
et financière des établissements publics.

L’échantillon ainsi constitué, sans prétendre être représentatif
des quelque 800 opérateurs de l’Etat, fournira une application
concrète et fouillée des réflexions générales actuellement
menées sur ce sujet par le Gouvernement et par la mission
Lambert-Migaud.

L'audit permettra de tirer un premier bilan de ces actions en
cours et de regarder dans quelle mesure elles sont transposables
aux autres opérateurs de l'Etat.

Objectifs de l’audit
Les objectifs de l'audit sont de rappeler :
- dynamiser les modalités d’exercice de la tutelle de
l'Etat-tutelle sur des entités largement subventionnées ;
- renforcer la cohérence des politiques publiques, mises
en œuvre par des entités qui ont vocation à être
orientées (tutelle stratégique) et contrôlées (tutelle
technique, tutelle financière) ;
- moderniser les relations entre le ministère et ses
opérateurs en faisant ressortir les nouveautés
apportées par les contrats de performance ;
- définir les modalités de l’appropriation, au sein de
l’exercice de tutelle, de méthodes de pilotage éprouvées par ailleurs.

Pour cela, il conviendra pour cela notamment de :
- mettre en lumière les bonnes pratiques mises en place
par le ministère de la culture ;
- l'audit examinera la répartition des rôles des
différents acteurs (ministère de la culture, direction du
budget, contrôle financier, autres ministères) ;
- d'examiner la façon dont la tutelle financière est
assurée, dont les emplois des opérateurs sont
consolidés, et comment leur politique salariale est
coordonnée et mise en cohérence avec celle de l'Etat ;
- établir des comparaisons sur les bonnes pratiques
transposables du privé en matière de coordination et
de consolidation d’entités juridiques distinctes ;
- réfléchir sur l’opportunité d’un traitement
différenciée de la tutelle en fonction des capacités
(financières, humaines) et des enjeux pour l’Etat de
différents établissements ;
- proposer de nouveaux outils de pilotage et des pistes
d’optimisation de ceux existants ;
- prévoir un volet comptable relatif au périmètre de
consolidation de l’Etat ;
- évoquer l'intérêt et, le cas échéant, les modalités de la
dimension locale de l’exercice de la tutelle par les
services déconcentrés
- établir une méthodologie transposable à d’autres
ministères à l’occasion des prochaines vagues d’audit.

Les bénéfices attendus sont l’amélioration du pilotage des
opérateurs et de l’exercice de la tutelle par le ministère.

Le rapport comportera des recommandations à portée générale,
au-delà des spécificités du ministère de la culture.

Composition de l’équipe d’audit
Inspection générale des finances
Inspection générale de l’administration des affaires
culturelles
Consultants