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Faits de société

La coordination de l'observation statistique des personnes sans abri

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des affaires sociales

NOTE : Les fichiers compatibles avec le matériel de synthèse vocale utilisé par le public malvoyant pourront être adressés sur simple demande à la section des rapports de l'IGAS à l'adresse internet suivante : igas-section-rapports@sante.gouv.fr

Date de remise : Octobre 2007
165 pages

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Le présent document fait suite à un rapport remis à la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité le 9 août 2006. Sur la base d'une des propositions de la mission de médiation, qui préconisait d'« affiner les connaissances quantitatives et qualitatives des personnes sans abri à Paris et en Ile de France afin d'améliorer la palette de solutions d'urgence adaptées », la ministre a confié à l'Inspection générale des affaires sociales, par lettre du 26 septembre 2006, « une mission de coordination de l'observation statistique des populations sans abri, identifiant les différentes sources, travaux et méthodes disponibles qu'il importera d'évaluer afin de préconiser les outils de diagnostics adaptés à une meilleure connaissance de ces populations ». Cette mission devait en outre s'articuler avec une réflexion similaire demandée à Mme de Fleurieu en sa qualité de présidente de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES). La contribution spécifique de l'ONPES à ce rapport figure en annexe 6.



INTRODUCTION


PARTI 1 : LA CONNAISSANCE DES POPULATIONS : DE NOMBREUSES ETUDES SUR LES PERSONNES SANS ABRI, MAIS UN DEFICIT D’ORGANISATION ET DE DIFFUSION DES CONNAISSANCES
 

1.1 UNE DEFINITION DES TERMES DIFFICILE A CONSTRUIRE

1.2 DES INFORMATIONS SUR LES CARACTERISTIQUES DES PERSONNES QUI DEMANDENT A ETRE
REGULIEREMENT SUIVIES ET CONFRONTEES AUX PRATIQUES
1.2.1 Un corpus de données relativement important
1.2.2 Des améliorations substantielles peuvent être apportées
1.2.2.1 Pas de suivi rapproché des enquêtes lourdes
1.2.2.2 Des clignotants à construire sur les caractéristiques des personnes sans domicile et leurs évolutions
1.2.2.3 Des enquêtes de trajectoires qui doivent être amplifiées
1.2.2.4 Des connaissances à développer au vu des recherches déjà engagées et sur des thématiques soulevées par
les acteurs de terrain
1.2.2.5 Une interaction trop parcellaire entre les données de la recherche, de la statistique publique et celles
venant des associations
1.2.2.6 Pas de systématisation d’un recueil de données régionales ou locales
1.2.2.7 La situation particulière de Paris et de l’Ile-de-France

 
PARTIE 2 : LA CONNAISSANCE DES DISPOSITIFS : DE NOMBREUSES CARENCES, RENFORCEES PAR UN LIEN PEU STRUCTURANT ENTRE L’HEBERGEMENT ET LE LOGEMENT
 

2.1 UN PILOTAGE DES DISPOSITIFS ALLANT DE L’HEBERGEMENT AU LOGEMENT LARGEMENT PERFECTIBLE
2.1.1 La connaissance des structures et dispositifs repose sur des bases d’informations disparates
2.1.1.1 Les structures et services proposant un hébergement
2.1.1.2 Les structures et services permettant l’accès au logement social
2.1.2 Ce système souffre de nombreuses imperfections
2.1.2.1 Une connaissance très imparfaite des publics hébergés ou en attente de logement social
2.1.2.2 Une incapacité à lier analyse de besoins et offre de services ou structures
2.1.2.3 Une difficulté à incorporer l’information sur les dispositifs ou structures financés par les collectivités
locales ou d’autres partenaires publics et privés
2.1.2.4 Un repérage des situations de tension sur l’urgence sociale qui ne couvre pas le territoire de manière
homogène
2.1.2.5 Peu de tentatives de lier les informations sur l’ensemble de la chaîne : des dispositifs d’urgence aux
logements sociaux

2.2 UNE EVOLUTION DES DISPOSITIFS QUI DEMANDE UN SUIVI PARTICULIER
2.2.1 Une offre en places d’urgence qui devient très limitée
2.2.2 Une transformation des structures et des pratiques qui doit être accompagnée
2.2.3 De nouvelles structures qui demandent à être évaluées
2.2.4 Le principe du droit au logement opposable qui devra être appliqué
2.2.5 Une évaluation des politiques publiques menées dans le domaine qui reste à construire

 
PARTIE 3 : LE DISPOSITIF D’OBSERVATION : SA COHERENCE DOIT ETRE CONSOLIDEE A CHAQUE NIVEAU TERRITORIAL ET IL DOIT ETRE MIEUX ARTICULE AVEC LES INSTANCES DE DECISION
 

3.1 AU NIVEAU NATIONAL, UNE OBSERVATION PARTAGEE ENTRE PLUSIEURS ACTEURS SANS QUE SOIENT
DEFINIES DES ORIENTATIONS CLAIRES

3.2 AU NIVEAU REGIONAL DES INITIATIVES INTERESSANTES, MAIS PAS DE SYSTEMATISATION DE
L’OBSERVATION

3.3 AU NIVEAU DEPARTEMENTAL, DES MODALITES DE PROGRAMMATION A CLARIFIER

3.4 AU NIVEAU LOCAL, DES OPPORTUNITES A SAISIR ET DES PARTENARIATS A NOUER

3.5 DES CONTACTS A CONSOLIDER CONCERNANT LES MODALITES DE CONNAISSANCES DES POPULATIONS
SANS DOMICILE AU NIVEAU EUROPEEN ET INTERNATIONAL

 


CONCLUSION

LISTE DES RECOMMANDATIONS

ANNEXES

 

ANNEXE 1 : LETTRE DE MISSION
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES
ANNEXE 3 : PLAN D'ACTION RENFORCE 2007
ANNEXE 4 : COMPOSITION DU CNLE ET DE L’ONPES
ANNEXE 5 : DOCUMENT DE REFLEXION SUR L’ORIENTATION DES RECHERCHES ENVERS
LES PERSONNES SANS DOMICILE. FEVRIER 2004
ANNEXE 6 : CONTRIBUTION DE L’OBSERVATOIRE NATIONAL DE LA PAUVRETE ET DE
L’EXCLUSION SOCIALE
ANNEXE 7 : CADRE POUR L’ELABORATION D’UN TABLEAU DE SUIVI DES DISPOSITIFS
POUR L’ACCUEIL ET LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES SANS DOMICILE
ANNEXE 8 : LES PROBLEMES DE SANTE DES PERSONNES SANS DOMICILE : UNE PREMIERE
APPROCHE DE LA LITTERATURE
ANNEXE 9 : GLOSSAIRE

 

Procédure contradictoire :

 

- réponse du directeur général des affaires sociales ;
- réponse du directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction ;
- réponse du la directrice de la recherche, des études, de l’évaluation et des
statistiques;
- réponse de la présidente de l'Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion

 

Observations en retour de la mission

 











Liste des recommandations



Sur la connaissance des populations

Recommandation 1 : La mission recommande que la définition des populations sans domicile entérinée
par le service public de la statistique serve de référence pour tous les travaux ultérieurs.
Recommandation 2 : La mission recommande d’explorer à nouveau des méthodes de veille et
d’observation permettant de suivre de manière régulière l’évolution du nombre de personnes sans
domicile et de repérer des modifications dans les caractéristiques de ces personnes.
Recommandation 3 : La mission recommande que l’ONPES, en liaison avec les organismes nationaux
chargés de développer la recherche sociale, lance un appel d’offre pluriannuel permettant de
développer de nouvelles recherches sur le modèle des études de trajectoires ou des suivis de cohortes.
Recommandation 4 : La mission recommande que le CNLE et l’ONPES définissent en concertation avec le
milieu de la recherche des grands axes d’études et de recherche concernant des thématiques peu
explorées ou des préoccupations exprimées par les professionnels sur ces populations.
Recommandation 5 : La mission recommande de développer et formaliser les lieux de rencontres entre
administrations, associations, instituts de recherche et organismes chargés de la statistique publique,
en s’inspirant des modèles développés dans le champ de la santé. Ces initiatives ont vocation à être
impulsées, sur le plan national, par l’ONPES.
Recommandation 6 : La mission recommande que l’ONPES affiche comme priorité l’articulation des
connaissances entre les producteurs d’information et les acteurs de terrain.
Recommandation 7 : La mission recommande que le niveau régional devienne un niveau systématique
d’observation des populations sans domicile, dans le cadre des plates-formes d’observation sociale.
Recommandation 8 : La mission recommande que sur Paris soit réalisé dès à présent un état des lieux des
sources d’informations disponibles, qui sera présenté au comité de suivi spécifique de Paris (voir
recommandation 23).
Recommandation 9 : La mission recommande, suite à cet état des lieux, que soit mis en place un dispositif
centralisé de recueil des informations sur Paris. Ce dispositif devrait être géré par la DASS de Paris.

Sur la connaissance des dispositifs

Recommandation 10 : La mission recommande que le projet COHPHRA bénéficie dès à présent d’une évaluation indépendante, en vue d’une généralisation rapide sur l’ensemble du territoire.
Recommandation 11 : La mission recommande qu’une méthodologie de veille sur les tensions locales dans
le dispositif d’hébergement soit rapidement élaborée au niveau national, afin notamment de repérer
l’impact des modalités nouvelles introduites par le protocole d’accord du 8 janvier 2007 et le
principe de continuité de l’accueil posé par la loi du 5 mars 2007.
Recommandation 12 : La mission recommande d’élaborer un tableau de suivi qui permette de piloter le
dispositif au niveau départemental et de disposer d’informations fiables aux niveaux régional et
national.
Recommandation 13 : la mission recommande qu’une priorité soit accordée à une évaluation des
nouveaux types d’hébergements proposés aux personnes sans domicile et aux modalités particulières
d’accueil introduites pour certains publics fragilisés.

Sur l'organisation de l'observation


au niveau national
Recommandation 14 : La mission recommande qu’un volet sur les personnes sans domicile figure de façon
systématique dans le rapport de l’ONPES et qu’au moins une fois par an le CNLE aborde ce sujet en
séance plénière.
Recommandation 15 : La mission recommande de confier formellement à l’ONPES la responsabilité d’engager des travaux d’évaluation des politiques publiques en faveur des personnes sans domicile.
Recommandation 16 : La mission recommande de conférer à l’ONPES une plus grande autonomie de
gestion soit de manière isolée, soit dans le cadre de la maison de la cohésion sociale ou d’un
regroupement des structures dédiées à l’observation de la pauvreté ou des inégalités.
Recommandation 17 : La mission recommande de mener dès à présent une analyse approfondie des
diverses structures nationales intervenant dans le champ de la pauvreté, de la cohésion sociale et des
inégalités et les conditions d’une meilleure articulation de leurs missions et de leurs fonctionnements.
Recommandation 18 : La mission recommande que soit pérennisé un comité de suivi national des mesures
en faveur des personnes sans domicile, tout en revoyant les missions et la composition de ce comité


au niveau régional
Recommandation 19 : La mission recommande que soit mis en place une déclinaison régionale du comité de suivi national, respectant une similarité des missions et du mode de fonctionnement avec cette
instance nationale.

au niveau local et départemental
Recommandation 20 : La mission recommande que les services centraux de l’Etat en charge de la
coordination des PDALPD et des SAHI élaborent des recommandations conjointes concernant la
méthodologie d’analyse des besoins, les calendriers et les complémentarités nécessaires entre ces
deux exercices.
Recommandation 21 : La mission recommande que le comité départemental de cohésion sociale installe
systématiquement un sous-comité sur la veille sociale, chargé d’intégrer
Recommandation 22 : La mission recommande que soit examinée avec l’Union nationale des centres
communaux et intercommunaux d’action sociale la possibilité d’inclure un
Recommandation 23 : La mission recommande de formaliser le comité de suivi local, présidé par le préfet,
sur le territoire de la ville de Paris et d’instituer un bureau de ce comité permettant des réunions
bilatérales entre l’Etat et la ville de Paris pour partager le diagnostic et répartir l’offre de manière équilibrée.

au niveau européen
Recommandation 24 : La mission recommande d’initier, au niveau européen, des études comparatives sur
la situation des personnes sans domicile dans les principales métropoles.

Sur l’observation particulière des problèmes de santé (voir annexe 8)

Recommandation 25 : La mission recommande qu’un programme d’études et de recherches sur les
problèmes de santé rencontrés par les personnes sans domicile soit élaboré par la Direction
générale de la santé, en lien étroit avec la DREES et l’ONPES.
Recommandation 26 : La mission recommande de diligenter un audit pour examiner les conditions
nécessaires à l’amélioration des connaissances sur la santé des personnes sans domicile, incluant la
prise en charge de ces problèmes par le système de soins