Retour
 
Systèmes financiers

Rapport de la mission de réflexion et de propositions sur l'organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France

Auteur(s) :

    • FRANCE. Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Editeur :

  • Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Date de remise : Janvier 2009
208 pages

Pour lire les rapports au format PDF vous avez besoin d'un lecteur PDF.
Pour lire les rapports au format EPUB vous avez besoin d'un lecteur EPUB.

Numérique (PDF)
 
Télécharger

Le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a requis le 30 juillet 2008 une mission de réflexion et de propositions quant à l'organisation et au fonctionnement de la supervision des activités financières en France, avec comme objectifs l'efficacité et la compétitivité du système de supervision et de contrôle, son insertion dans l'organisation européenne et son adéquation aux impératifs de stabilité financière ainsi qu'aux évolutions réglementaires et de marché. L'analyse des différents thèmes soumis à sa réflexion a notamment conduit la mission à formuler 29 propositions d'amélioration qui pourraient être mises en oeuvre sans apporter de bouleversement à l'architecture du dispositif actuel de supervision. Ces améliorations portent sur l'introduction de la convergence européenne dans les objectifs des autorités de supervision, le développement de l'approche « macro-prudentielle », le renforcement du rôle des Collèges, la distinction entre collèges de supervision et commissions de sanction, le rapprochement des autorités d'agrément et des autorités de contrôle, l'association des professionnels à la supervision et l'étendue du contrôle prudentiel des mutuelles du code de la mutualité.



INTRODUCTION

   
I. PREMIÈRE PARTIE : LES OBJECTIFS DE LA SUPERVISION FINANCIÈRE ET LES PRINCIPAUX MODÈLES EXISTANTS
 

I.1. Les origines, le champ et les principaux objectifs de la supervision des activités financières

I.2. Les principaux modèles existants

 
II. DEUXIÈME PARTIE : UNE ARCHITECTURE RELATIVEMENT COMPLEXE EN FRANCE, DONT CERTAINS ÉLÉMENTS FONDAMENTAUX APPARAISSENT DEVOIR ÊTRE MAINTENUS
 

II.1. Le système français de supervision actuel relève du modèle « sectoriel »
II.1.a - Description succincte du système français de supervision
II.1.b – Un système qui relève du modèle sectoriel

II.2. Des fondamentaux à maintenir : assurer une forte proximité entre contrôle bancaire et
Banque Centrale et maintenir une séparation entre contrôle prudentiel d’une part et
supervision des marchés financiers d’autre part
II.2.a – Supervision bancaire et Banque Centrale
II.2.b – Contrôle prudentiel et supervision des marchés

 
III. TROISIÈME PARTIE : DE NOMBREUSES AMÉLIORATIONS PEUVENT ÊTRE APPORTÉESÀ L’ORGANISATION DE NOS AUTORITÉS DE SUPERVISION SANS BOULEVERSEMENT MAJEUR DE L’ARCHITECTURE DU SYSTÈME
 

III.1. Introduire la convergence européenne dans les objectifs des autorités de supervision

III.2. Développer l’approche macro-prudentielle

III.3. Renforcer le rôle des Collèges

III.4. Distinguer les Commissions de sanction des Collèges de supervision
III.4.a – La problématique
III.4.b – Des réponses différentes données à l’AMF d’une part et à la CB et à l’ACAM d’autre
part. 33
III.4.c. Les préalables à lever si on souhaite aller vers une dissociation Collège / Commission
des sanctions pour la CB et l’ACAM
III.4.d. Recommandations complémentaires

III. 5. Rapprocher les autorités d’agrément et les autorités de contrôle

III. 6. Mieux associer les professionnels à la supervision
III.6.a. Au niveau des Collèges
III.6.b. Au sein des services
III.6.c. En développant la concertation avec l’industrie

III.7. Concentrer le contrôle prudentiel des mutuelles du Code de la Mutualité

 
IV. QUATRIÈME PARTIE : DES RÉFORMES PLUS FONDAMENTALES PERMETTANT D’ÉVOLUER VERS UN MODÈLE DE SUPERVISION PAR OBJECTIFS
 

IV.1. Rapprocher contrôle prudentiel des banques et contrôle prudentiel des assurances,
mutuelles et institutions de prévoyance
IV.1.a. Deux métiers qui sont et resteront durablement distincts
IV.1.b. Un faisceau d’arguments en faveur du rapprochement
IV.1.c. Les risques d’un rapprochement
IV.1.d. La pesée des différents arguments plaide pour le rapprochement
IV.1.e. Les modalités proposées

IV.2. Le contrôle du respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle pour
assurer la protection du consommateur de services financiers ou d’assurance
IV.2.a. Des règles hétérogènes d’un secteur à l’autre
IV.2.b. Des traditions et des cultures de supervision distinctes entre les différentes autorités de
supervision
IV.2.c. Des liens évidents entre contrôle prudentiel et contrôle du respect des obligations
professionnelles à l’égard de la clientèle
IV.2.d. Vers un modèle de supervision par objectifs ?
IV.2.e. Les modalités proposées pour mettre en place une architecture de supervision par
objectifs

 

CONCLUSION

 

REMERCIEMENTS

 

LISTE DES PROPOSITIONS

 

GLOSSAIRE DES ABBREVIATIONS UTILISEES DANS LE PRESENT RAPPORT

 

LETTRE DE MISSION

 

LISTE DES ANNEXES

 

ANNEXE I : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES PAR LA MISSION
ANNEXE II : CLASSIFICATION DES SYSTÈMES DE SUPERVISION DES ACTIVITÉS
FINANCIÈRES DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES
ANNEXE III : COMPARAISON DES MOYENS EMPLOYÉS PAR LES SYSTÈMES
NATIONAUX DE SUPERVISION DES ACTIVITÉS FINANCIÈRES EN ALLEMAGNE,
ESPAGNE, FRANCE, PAYS-BAS ET ROYAUME-UNI
ANNEXE IV : ORGANISATION DE LA SUPERVISION DES ACTIVITÉS FINANCIÈRES EN
ALLEMAGNE, EN ESPAGNE, AUX ETATS-UNIS, AUX PAYS-BAS ET AU ROYAUME-UNI
(TRAVAUX RÉALISÉS PAR LES MISSIONS ÉCONOMIQUES DANS LES PAYS CONCERNÉS)









Résumé et conclusions

  


Le Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’emploi a requis le 30 juillet 2008 une
mission de réflexion et de propositions quant à l’organisation et au fonctionnement de la supervision
des activités financières en France, avec comme objectifs l’efficacité et la compétitivité de notre
système de supervision et de contrôle, son insertion dans l’organisation européenne et son adéquation
aux impératifs de stabilité financière ainsi qu’aux évolutions réglementaires et de marché.

Menée au cours des quatre derniers mois de l’année 2008, en pleine crise financière, la
mission n’a pas procédé à une évaluation de notre dispositif de supervision. Tel n’était pas son objet.

Se concentrant sur le mandat précis qui lui avait été donné, elle n’a pas non plus cherché à examiner
les évolutions souhaitables en matière de champ couvert par la régulation financière, de contenu de
cette dernière ou de supervision européenne. De nombreuses questions fondamentales sont également
posées dans ces domaines, mais elles n’entraient pas dans le mandat confié à la mission.

Les multiples auditions menées en France, au sein du dispositif de supervision et auprès
des professionnels concernés, ainsi que des déplacements effectués dans cinq pays étrangers ont nourri
la réflexion de la mission. Elles lui permettent de formuler des propositions opérationnelles
d’amélioration de notre dispositif de supervision des activités financières.

La plupart de nos partenaires étrangers réfléchissent actuellement aux mêmes questions,à la faveur des enseignements qui peuvent être tirés de la crise aigüe que traversent l’économie mondiale
et leur propre secteur financier.

Parmi les quatre principaux types de modèles d’architecture des systèmes de supervision
que l’on peut observer dans le monde, le dispositif français se rattache aujourd’hui clairement au
modèle « sectoriel ». En effet, les autorités de supervision sont en charge de la supervision de
différents secteurs : la banque, l’assurance (entendue au sens large c’est-à-dire incluant les institutions
de prévoyance et les mutuelles régies par le code de la mutualité), les services d’investissement et
marchés financiers. Dans chacun de ces secteurs, le superviseur poursuit deux objectifs majeurs : le
contrôle prudentiel d’une part, le contrôle du respect des obligations professionnelles à l’égard de la
clientèle d’autre part.

Deux éléments principaux distinguent le système français des autres systèmes sectoriels.
Chaque autorité est organisée sous forme duale, avec un Collège délibérant et des services qui
instruisent les dossiers et préparent les décisions soumises au Collège. Par ailleurs, pour les secteurs de
la banque et de l’assurance, ce sont deux autorités distinctes qui accordent l’agrément aux entreprises
d’une part et qui exercent la supervision sur les entreprises agréées d’autre part.

La lettre du Ministre soulignait les atouts apparents que constituaient l’adossement du
superviseur bancaire à la Banque Centrale et la distinction opérée entre contrôle prudentiel et
supervision des marchés financiers. La mission s’est attachée à examiner ces deux points en détail.
Elle parvient à la même conclusion et constate que ceci fait l’objet d’un consensus large dans notre
pays aujourd’hui. Certains pays disposant d’organisations différentes à cet égard ont été confrontésà des difficultés dans la crise récente qui pourraient les amener à faire évoluer leur système.

L’analyse des différents thèmes soumis à sa réflexion a conduit la mission à formuler
29 propositions d’amélioration qui pourraient être mises en œuvre sans apporter de bouleversement à l’architecture de notre dispositif de supervision.

Ces propositions portent sur l’introduction de la convergence européenne dans les
objectifs des autorités de supervision, le développement de l’approche « macro-prudentielle », le
renforcement du rôle des Collèges, la distinction entre Collèges de supervision et Commissions de
sanction, le rapprochement des autorités d’agrément et des autorités de contrôle, l’association des
professionnels à la supervision et l’étendue du contrôle prudentiel des mutuelles du code de la
Mutualité.

La simplification et la réforme des structures ont bien sûr leur importance, mais c’est
avant tout l’amélioration de la qualité de la supervision qui doit être l’objectif recherché. La crise
montre que si la modestie doit être de mise dans ce domaine également, des progrès peuvent être
réalisés.

En réduisant le nombre d’autorités de supervision de 5 à 3 par fusion des autorités
d’agrément et des autorités de contrôle, la mise en œuvre de ces propositions permettrait de simplifier
l’architecture de supervision et d’améliorer son fonctionnement.

Le rapprochement éventuel du contrôle des banques et du contrôle des assurances
constituait un thème d’analyse central susceptible pour sa part de modifier plus profondément
l’architecture de notre système de supervision des activités financières. La mission a procédé à un
recensement précis des arguments plaidant en faveur d’un tel rapprochement, de ceux qui s’y opposent
et des risques d’exécution attachés à la réalisation d’une éventuelle fusion.

Les métiers de la Banque et de l’Assurance sont largement distincts et le demeureront. Les
risques qu’ils portent sont la plupart du temps de nature différente et les méthodes de supervision
employées doivent et devront continuer de tenir compte de cette réalité. Il existe toutefois aux yeux de
la mission un faisceau convaincant d’arguments qui plaident aujourd’hui en faveur d’un
rapprochement entre contrôle bancaire et contrôle d’assurance. Les principaux risques attachés à une
telle réforme peuvent être prévenus par une mise en œuvre adaptée.

La mission recommande donc le rapprochement du contrôle des banques et des assurances
au sein d’une même autorité, adossée à la Banque de France, disposant d’un secrétariat général
regroupé (propositions n°s 30 à 33). Le rapport souligne les précautions à prendre dans l’exécution
d’une telle réforme pour éviter que la culture de l’assurance ne s’en trouve occultée. Il ne s’agit pas
tant de favoriser l’acceptation de la réforme par le corps social et professionnel de l’assurance, de la
mutualité et de la prévoyance, que d’éviter une perte de pertinence du système de contrôle dans ce
secteur, qui pourrait rapidement devenir dangereuse pour notre industrie financière et pour notre économie.

La réflexion a poussé enfin la mission à s’interroger sur les risques attachés, dans ce
contexte, au maintien d’une architecture sectorielle de notre système de supervision. Ils proviennent
des possibilités d’arbitrage réglementaire que ce système génère s’agissant des dispositions relativesà la protection du consommateur de services financiers et aux obligations professionnelles à l’égard de
la clientèle. Ils sont aussi la conséquence d’une appétence traditionnellement faible des Banques
Centrales à l’égard du contrôle dans ces domaines, qui passe très souvent au second plan par rapport
au contrôle prudentiel.

 

Les propositions n° 34 à 37 visent donc à pousser la réforme un cran plus loin en orientant
le système français vers une architecture de supervision par objectifs.

Deux superviseurs des activités financières, à vocation intersectorielle (Banque,
Assurance, Services d’investissement), poursuivraient concurremment ces objectifs distincts, de façon étroitement coordonnée. L’Autorité de Contrôle Prudentiel, adossée à la Banque de France et fruit du
rapprochement évoqué plus haut aurait pour mission de veiller à la solidité et à la solvabilité des
institutions financières dans tous les secteurs. L’Autorité des Marchés Financiers exercerait, au-delà de
ses compétences actuelles en matière de surveillance des marchés financiers et de protection de
l’épargne, le contrôle du respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle des services
financiers et, ceci, pour l’ensemble du secteur financier.

Cette réforme d’ampleur devrait permettre de renforcer à terme l’efficacité de notre
dispositif de protection du consommateur de services financiers. En distinguant clairement son
contrôle du contrôle prudentiel, elle devrait également faciliter les évolutions ultérieures, appelées de
leur vœu par de nombreux responsables du monde financier, vers une certaine forme de contrôle
européen en matière prudentielle pour les grands groupes financiers actifs dans plusieurs Etats
membres de l’Union Européenne.

La crise financière qui a débuté à l’été 2007 est sans doute loin d’être terminée. Mener une
réforme de cette importance dans un contexte qui sollicite fortement le dispositif de supervision peut
paraître risqué. On observe toutefois l’existence de nombreuses réflexions et projets à l’étranger sur
ces mêmes questions. Une orientation claire de notre dispositif dans le sens des propositions du
présent rapport pourrait, si elle s’accompagnait d’un travail de concertation avec nos principaux
partenaires européens, favoriser l’émergence d’un modèle qui pourrait probablement susciter une
adhésion assez large.

Le Gouvernement a été habilité par le Parlement à légiférer par ordonnances d’ici la fin de
l’année 2009 dans ce domaine. C’est également un élément à prendre en compte dans les choix à opérer. Comme toute réforme de structure impliquant des équipes de grande valeur, qui ont montré tout au long de la crise une disponibilité et une compétence qui doivent être relevées, une mise en œuvre rapide et déterminée est probablement une des meilleures garanties de succès.