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Environnement

La régulation des marchés du CO2 - Rapport de la mission confiée à Michel PRADA

Auteur(s) :

    • FRANCE. Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Editeur :

  • Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Date de remise : Avril 2010
228 pages

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Le rapport analyse, en premier lieu, les objectifs qui ont présidé à la mise en place du marché européen du CO2 et étudie les récentes évolutions du marché. Il revient ensuite en détail sur la question fondamentale qui doit structurer toute réflexion du régulateur : celle de la nature juridique du quota au regard des catégories existantes. Le rapport traite, en deuxième lieu, de la problématique de la participation au marché européen du CO2 : il s'intéresse aux conditions d'accès au marché et aux règles d'encadrement des participants, notamment des intermédiaires de marché. En troisième lieu, les travaux ont porté sur les risques d'abus auxquels est confronté le marché européen du CO2 et sur la nécessité d'améliorer la transparence sur ses fondamentaux et sur les transactions qui y sont réalisées. Enfin, le rapport tente de définir une possible architecture de surveillance et de régulation du marché européen du CO2.




SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS

 

INTRODUCTION

   
1 Le marché européen du CO2 s’est considérablement développé dans le contexte d’une régulation légère, incomplète et hétérogène : un meilleur encadrement est aujourd’hui nécessaire pour faire émerger un signal-prix du carbone robuste à long terme en Europe
 

1.1 Le marché européen du CO2 est un dispositif créé par la puissance publique
dont l’objectif est de garantir la réduction des émissions à moindre coût : la
robustesse du signal prix est à cet égard déterminante et doit être préservée

1.2 L’organisation relativement libre du marché européen du CO2 a favorisé son
expansion rapide accompagnée d’un accroissement notable de sa liquidité

1.3 En dehors de chocs réglementaires, l’évolution des prix du CO2 a reflété l’évolution des fondamentaux et sa volatilité est demeurée inférieure à celles
observées sur les marchés de l’énergie

1.4 Le marché européen du CO2 entrera, en 2013, dans sa troisième phase dans le
contexte d’une contrainte renforcée et de l’émergence d’un marché primaire
1.4.1 La mise aux enchères des quotas, à partir de 2013, modifiera de manière
significative la structure du marché européen du CO2
1.4.2 De fortes incertitudes pèsent aujourd’hui sur certains déterminants de
l’équilibre du marché européen du CO2 dans sa troisième phase

1.5 Le marché européen du CO2 s’est progressivement financiarisé : le carbone
pourrait devenir une nouvelle classe d’actif financier

1.6 La capacité du marché européen du CO2 à faire émerger un signal-prix du
carbone robuste à long terme ne semble pas aujourd’hui assurée : les principaux
paramètres de l’organisation du marché en phase III devraient être rapidement
stabilisés

 
2 Le marché du CO2 est aujourd’hui principalement un marché de produits dérivés ; la structuration actuelle autour de marchés organisés doit être consolidée et le marché de gré à gré mieux encadré
 
2.1 A l’instar des marchés de produits de base, le marché européen du CO2 est principalement un marché de dérivés, où la part des transactions au comptant est faible 2.2 Le marché européen du CO2 s’est structuré autour de plates-formes de négociation organisées qui concentrent aujourd’hui la majorité des transactions 2.3 L’existence d’un marché de gré à gré apparait inévitable : celui-ci devra être mieux encadré, en accord avec les principes définis par le G20 sur les marchés dérivés
 
3 L’absence de qualification juridique homogène des quotas de CO2 en Europe crée une incertitude et entraîne la fragmentation du cadre de régulation applicable : une requalification des quotas en instruments financiers ne semble toutefois pas pertinente
 

3.1 Dans le silence du droit conventionnel et communautaire, le Législateur
national a fait le choix d’une qualification juridique protectrice à même d’assurer le
développement des échanges
3.1.1 Aucun instrument international de droit public ne définit aujourd’hui le
quota de CO2
3.1.2 Il n’existe pas aujourd’hui de statut juridique harmonisé des quotas de CO2
en Europe : la directive MIF a, cependant, défini le statut d’une partie des dérivés
sur quotas, considérés comme des instruments financiers
3.1.3 Le traitement comptable des quotas de CO2 n’est pas harmonisé aux
niveaux international et européen
3.1.4 Le Législateur national français a fait le choix, unique en Europe, d’une
qualification inspirée du droit civil, faisant bénéficier les quotas de CO2 d’un droit
existant et protecteur permettant le développement du marché

3.2 Au regard des règles de droit existantes, la majorité du marché dérivé entre
dans le champ de la régulation financière, laissant le marché au comptant et le
marché des contrats commerciaux à terme dans une situation de vide juridique :
une requalification des quotas en instruments financiers ne semble cependant pas
pertinente pour y remédier
3.2.1 Le marché au comptant du CO2 et le marché des contrats commerciaux à
terme est exempt de toute régulation et surveillance organisée par les autorités
publiques
3.2.2 La requalification des quotas en instruments financiers conduirait à soumettre l’ensemble du marché du CO2 au cadre éprouvé de la réglementation
financière, mais devrait s’accompagner de nombreuses dérogations et
constituerait un réel changement de paradigme pour le marché du CO2

3.3 Une harmonisation du droit des quotas de CO2 est nécessaire pour
accompagner le développement de ces marchés, assurer leur stabilité et parer au
risque d’arbitrages réglementaires
3.3.1 Une harmonisation au niveau communautaire du statut juridique du quota
et des règles fiscales qui y sont liées est souhaitable avant l’entrée du marché dans
sa troisième phase
3.3.2 Il est nécessaire de conduire une action diplomatique résolue en 2010 pour éliminer tout risque de fraude à la TVA sur le CO2 en Europe
3.3.3 L’élaboration, à court terme, d’une norme comptable internationale est
nécessaire : elle pourra sous-tendre un travail d’harmonisation au niveau national,
sur la nature juridique des quotas et des crédits

 
4 Si le principe d’un marché ouvert doit être préservé, les participants au marché doivent être mieux encadrés, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du marché, ainsi que la protection des intérêts des assujettis
 

4.1 Le marché du CO2 s’est développé dans le cadre d’un accès totalement ouvert
qui a favorisé l’implication croissante d’intermédiaires de marché

4.1.1 Les acteurs assujettis au marché européen du CO2 sont divers et leurs
modalités d’intervention sur le marché sont fortement hétérogènes
4.1.2 Des acteurs non assujettis interviennent également sur le marché du CO2
en tant qu’intermédiaires, ou pour compte propre
4.1.3 Le principe d’un accès ouvert du marché doit être maintenu, mais impose
d’apprécier les risques qu’il emporte et de mettre en œuvre des solutions
adaptées pour les réduire

4.2 Une part importante des participants au marché du CO2 n’est pas régulée : un
encadrement proportionné des acteurs porteurs d’un risque pour les autres
participants pourrait être instauré, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du
marché
4.2.1 Seule une partie des acteurs est soumise à un cadre de régulation
encadrant l’exercice de leurs activités
4.2.2 L’instauration de conditions d’accès au marché primaire à compter de
2013, envisagée par le Législateur européen dans le cadre du règlement européen
sur les enchères, constitue un ajustement du principe d’accès totalement ouvert
au marché : elle semble à même de garantir l’intégrité des adjudications
4.2.3 Sur le marché secondaire, un encadrement des acteurs non régulés
apparaît nécessaire : un système d’agrément pour les intermédiaires pourrait être
mis en place
4.2.4 Un cadre de régulation des plates-formes de négociation sur le marché au
comptant devra être mis en place

4.3 Le contrôle de l’honorabilité des participants doit être renforcé, notamment
pour lutter contre le blanchiment de capitaux
4.3.1 L’accès au marché secondaire s’est jusqu’ici fondé sur le principe d’une
ouverture complète, dont la fraude à la TVA a démontré les risques associés
4.3.2 Le renforcement du contrôle des participants passe, en premier lieu, par le
registre : les récentes dispositions prises en ce sens pourront être renforcées dès

2012 par des dispositions nationales et, à moyen terme, par un renforcement du
dispositif européen
4.3.3 Des règles de contrôle de l’intégrité des participants, s’inspirant de la
réglementation financière sur la lutte anti-blanchiment de capitaux, pourraient de
plus être imposées dans le cadre de l’agrément régissant les activités
d’intermédiation sur le marché au comptant

 
5 Une plus grande transparence sur les fondamentaux du marché et une stabilité réglementaire accrue sont nécessaires pour assurer la robustesse du signal-prix et la confiance des acteurs envers le marché
 

5.1 Les pouvoirs publics doivent réduire l’incertitude réglementaire pesant sur le
marché du CO2 par une transparence accrue et une clarification des règles relatives à l’offre de quotas

5.2 L’action des pouvoirs publics doit s’inscrire dans une logique de protection de la
stabilité du marché du CO2

5.3 Le marché du CO2 gagnerait à une transparence accrue sur la demande de
quotas, par une publication plus fréquente de données agrégées d’émissions des
plus grandes installations

 
6 Un cadre de prévention et de sanction des abus de marché, adapté aux spécificités du marché du CO2, doit être mis en place pour limiter les risques de manipulation de cours et de manquements d’initiés
 
6.1 Le risque de manipulations sur le marché du CO2, ne s’est apparemment pas aujourd’hui matérialisé, mais n’en est pas moins réel 6.1.1 Même si le risque d’un squeeze massif apparaît modéré, le marché du CO2 pourrait être exposé à des stratégies de manipulation 6.1.2 L’apparition de nouveaux investisseurs sur le marché du CO2, pourrait, à l’avenir, contribuer à accroître le risque de manipulations 6.1.3 La création d’un marché primaire en phase III emportera des risques propres, qui pourront être atténués par les modalités d’organisation des adjudications 6.2 Le risque le plus manifeste d’utilisation d’informations privilégiées, notion dont la définition est délicate sur le marché du CO2, porte sur les informations de nature réglementaire 6.2.1 L’interdiction de l’utilisation d’informations privilégiées a été développée dans le cadre des marchés de titres financiers 6.2.2 Sur les marchés de produits de base, la notion d’information privilégiée trouve des limites liées au respect de la confidentialité de certaines décisions de production 6.2.3 La volonté de réguler de manière plus contraignante l’utilisation d’informations sensibles sur les marchés européens du gaz et de l’électricité trouve son fondement dans l’existence sur ces marchés de fortes asymétries d’information liées à leur concentration 6.2.4 Sur le marché du CO2, le risque principal s’attache aux informations réglementaires et aux données consolidées d’émissions qu’il convient de considérer comme de réelles informations privilégiées : seul un nombre limité d’informations sur l’activité des acteurs peuvent quant à elles être qualifiées de sensibles 6.3 La prévention des abus de marché devra s’appuyer sur un cadre portant sur l’ensemble du marché du CO2 6.4 Le cadre de régulation des abus de marché pourrait prévoir la possibilité d'instaurer des limites de position ou d'emprise   7 Une architecture de supervision intégrée du marché européen du CO2 devrait être rapidement mise en place 7.1 En l’état actuel du droit positif européen et national, aucune autorité n’a compétence sur l’ensemble du marché européen et le marché au comptant ne fait l’objet d’aucunes règles de supervision communes 7.2 Le marché européen du CO2 devrait faire l’objet d’une surveillance intégrée, organisée autour d’un registre central des transactions 7.2.1 La surveillance des adjudications et la supervision des échanges sur le marché secondaire devraient être coordonnées 7.2.2 La supervision du marché au comptant et du marché dérivé devrait être confiée à la même autorité 7.2.3 Quelque soit le choix institutionnel retenu, les autorités de surveillance devront pouvoir s’appuyer sur un dispositif de collecte des données sur les transactions réalisées 7.3 La supervision du marché européen du CO2 devrait tirer parti des avantages comparatifs des autorités existantes : une coopération entre régulateur financier et régulateur énergétique devra être, dans tous les cas, mise en place 7.3.1 La création d’une autorité ad hoc de supervision communautaire du marché européen du CO2 apparaît intellectuellement attractive mais difficilement praticable d’ici à 2013 7.3.2 La supervision du marché européen du CO2 devrait tirer parti des avantages comparatifs des autorités de régulation existantes sur les marchés financiers et les marchés de l’énergie 7.4 Une architecture de surveillance décentralisée, fondée sur le réseau des régulateurs financiers et énergie nationaux et appuyée par un organe communautaire de coordination devrait être mise en place avant 2013 7.5 A titre conservatoire en droit national, et dès 2010, l’Autorité des Marchés Financiers devrait se voir confier la supervision du marché au comptant et une coordination avec la Commission de Régulation de l’Energie devrait être instituée CONCLUSION ANNEXES Annexe I – Lettre de mission du Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi Annexe II – Liste des membres de la commission ANNEXE III – Liste des personnalités auditionnées par la commission et rencontrées par le Président et les rapporteurs ANNEXE IV - Le marché européen du CO2 – principes de fonctionnement ANNEXE V - Analyse de l’évolution de la liquidité sur le marché européen du CO2 ANNEXE VI - Les projets de loi américains sur la régulation du marché fédéral du CO2 ANNEXE VII – Les diverses qualifications juridiques des quotas de CO2 en Europe et dans le monde ANNEXE VIII - Implications juridiques et règlementaires de la qualification des quotas d’émissions de gaz à effet de serre en titres financiers en droit français