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Rapport fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin"

Date de remise : Avril 2012
102 pages

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La piraterie a connu une forte résurgence ces dernières années, en particulier dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes, ce qui a conduit l'Union européenne à lancer sa première opération navale Atalanta de lutte contre la piraterie dans l'océan Indien. La France n'a pas été épargnée par ce fléau, comme en témoignent les affaires du Ponant, du Carré d'As et du Tanit ou encore, plus récemment, du Tribal Kat. C'est dans ce contexte que le Parlement a adopté la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer. Ce texte a introduit dans le droit français un cadre juridique pour la répression de la piraterie maritime et il a mis en place un régime spécifique pour la rétention à bord des navires des personnes appréhendées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer. Une année après son adoption, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a souhaité dresser un premier bilan de son application.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

I. LA LOI RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA PIRATERIE ET À L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE DE L’ÉTAT EN MER

A. L’INTRODUCTION DANS NOTRE DROIT D’UN CADRE JURIDIQUE POUR LA RÉPRESSION DE LA PIRATERIE MARITIME

B. LA RECONNAISSANCE D’UNE COMPÉTENCE « QUASI UNIVERSELLE » DES JURIDICTIONS FRANÇAISES POUR JUGER DES ACTES DE PIRATERIE

C. LA MISE EN PLACE D’UN RÉGIME SUI GENERIS POUR LA CONSIGNATION À BORD DES PERSONNES APPRÉHENDÉES DANS LE CADRE DE L’ACTION DE L’ÉTAT EN MER

II. UN DISPOSITIF AUJOURD’HUI PLEINEMENT OPÉRATIONNEL QUI A ÉTÉ APPLIQUÉ À PLUSIEURS REPRISES SANS DONNER LIEU À DE RÉELLES DIFFICULTÉS

A. L’ENSEMBLE DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES AYANT ÉTÉ PRIS, LA LOI EST AUJOURD’HUI PLEINEMENT APPLICABLE

B. UNE LOI QUI A ÉTÉ APPLIQUÉE À PLUSIEURS REPRISES

C. LES DIFFICULTÉS ET LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI SONT RESTÉES LIMITÉES

III. LES LIMITES RENCONTRÉES PAR LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ET L’UNION EUROPÉENNE DANS LA LUTTE CONTRE LA PIRATERIE SEMBLENT APPELER DE NOUVELLES MESURES POUR PROTÉGER LES NAVIRES

A. LES EFFORTS DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ET DE L’UNION EUROPÉENNE TARDENT À PRODUIRE LEURS EFFETS

B. LA PERSISTANCE DE LA PIRATERIE MARITIME

C. FACE AUX DIFFICULTÉS RENCONTRÉES POUR LUTTER CONTRE LA PIRATERIE, SE POSE AUJOURD’HUI LA QUESTION DU RECOURS ÉVENTUEL À DES SOCIÉTÉS DE SÉCURITÉ PRIVÉES POUR PROTÉGER LES NAVIRES

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

DÉPLACEMENT À TOULON

ANNEXE I – Étude d’impact annexée au projet de loi

ANNEXE II – Loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’État en mer

ANNEXE III – Tableau relatif à l’application de la loi

ANNEXE IV – Échéancier de mise en application de la loi  transmis en mars 2011

ANNEXE V – Rapport du Secrétariat général du gouvernement sur la mise en application de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police en mer

ANNEXE VI – Décret du 9 mai 2011 relatif à certaines attributions des commandants de zone maritime en matière d’action de l’État en mer

ANNEXE VII – Décret du 29 septembre 2011 pris pour l’application de l’article 4 de la loi du 15 juillet 1994 relative à la lutte contre la piraterie et aux modalités de l’exercice par l’Etat de ses pouvoirs de police en mer

ANNEXE VIII – Arrêté du 28 octobre 2011 relatif à la délimitation  des zones maritimes

SYNTHÈSE

La commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des Lois, présidée par M. David Assouline (Soc, Paris), s’est réunie le mercredi 11 avril 2012 et a examiné le rapport de MM. Jean-Claude Peyronnet (Soc, Haute-Vienne) et François Trucy (UMP, Var) sur l’application de la loi n°2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’Etat en mer.

Cette loi a été adoptée dans un contexte marqué par la forte résurgence de la piraterie maritime, en particulier dans le Golfe d’Aden et au large des côtes somaliennes, qui a conduit les pays européens à lancer la première opération navale de l’Union européenne Atalanta de lutte contre la piraterie dans l’océan Indien.

La loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’Etat en mer comporte trois principaux volets :

- elle introduit d’abord dans notre droit un cadre juridique relatif à la répression de la piraterie, inspiré des stipulations de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, dite Convention de Montego Bay. Cette loi détermine ainsi les infractions pénales constitutives d’actes de piraterie, les modalités de recherche et de constatation de ces infractions, ainsi que les agents habilités à y procéder ;

- elle reconnaît ensuite aux juridictions françaises une compétence « quasi universelle » pour juger des actes de piraterie commis hors du territoire national, quelle que soit la nationalité du navire ou des victimes d’actes de piraterie. La compétence des juridictions françaises, qui reste une simple faculté, ne peut toutefois être retenue que lorsque les auteurs sont appréhendés par des agents français et à défaut d’entente avec tout autre Etat ;

- elle établit enfin un régime sui generis pour la rétention à bord des personnes interpellées dans le cadre de l’action de l’Etat en mer, afin de se conformer aux griefs retenus par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) à l’encontre de la France, dans son arrêt dit Medvedyev du 10 juillet 2008, qui a été confirmé par un arrêt rendu en grande chambre le 29 mars 2010. Dans ces arrêts, la CEDH a condamné la France en lui reprochant de ne pas disposer à l’époque d’un cadre légal suffisant organisant les conditions de privation de liberté à bord d’un navire et de ne pas faire assurer le contrôle des éventuelles mesures de privation de liberté par un magistrat présentant des garanties d’indépendance à l’égard de l’exécutif et des parties, ce qui n’est pas le cas du ministère public.

Une année après son adoption, les premiers résultats de son application semblent plutôt confirmer la pertinence du dispositif.

L’ensemble des textes réglementaires nécessaires à sa mise en œuvre ont été publiés, de sorte que la loi du 5 janvier 2011 est aujourd’hui pleinement applicable. Différentes mesures ont été prises pour informer les acteurs chargés de son application, notamment les commandants des navires de la marine nationale et les magistrats, ainsi que des mesures matérielles, en particulier pour aménager des locaux sur les bâtiments destinés à accueillir les personnes faisant l’objet de mesures restrictives ou privatives de liberté.

La loi a déjà été appliquée à plusieurs reprises dans différentes affaires. Ainsi, les dispositions relatives à la rétention à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l’action de l’Etat en mer ont été mises en œuvre à deux reprises en matière de lutte contre la piraterie dans l’océan Indien et à six reprises en matière de lutte contre le narcotrafic, dont quatre fois aux Antilles et deux fois en Méditerranée. La disposition prévoyant la reconnaissance de la qualité de pupille de la Nation aux enfants de victimes d’actes de piraterie a aussi été appliquée dans une affaire. En revanche, bien que l’occasion se soit déjà présentée, les autorités françaises n’ont pas souhaité recourir à ce jour à la « compétence quasi universelle » introduite par la loi. En effet, alors que la loi du 5 janvier 2011 le permettait, la France a choisi de ne pas faire usage de cette disposition pour juger sur son territoire des pirates somaliens ayant tenté de détourner un navire maltais affrété par un armateur allemand et avec un équipage yéménite, arrêtés par des militaires français en mai 2011. Ceux-ci ont été relâchés en Somalie.

Malgré certaines difficultés pratiques, comme l’aménagement de locaux sur les bâtiments, les problèmes de communication et d’interprétariat ou le coût du transfert, et quelques interrogations de nature juridique, par exemple concernant les eaux territoriales et intérieures françaises ou l’appréciation de la durée des mesures restrictives et privatives de liberté, la mise en œuvre de cette la loi ne semble pas avoir donné lieu à de réelles difficultés et donne satisfaction à l’ensemble des acteurs, qu’il s’agisse des officiers de la marine nationale, des magistrats ou des armateurs.

La loi du 5 janvier 2011 a permis de doter notre pays d’un cadre juridique clair de répression de la piraterie maritime, inspiré de la Convention sur le droit de la mer de Montego Bay. Cette loi a également mis en place un régime spécifique de rétention des personnes appréhendées dans le cadre de la lutte contre la piraterie et de l’action de l’Etat en mer, qui paraît de nature à concilier les nécessités opérationnelles et les droits et libertés des personnes et de répondre ainsi aux exigences de la Cour européenne des droits de l’homme. Enfin, cette loi a confirmé le rôle moteur joué par la France au niveau international en matière de lutte contre la piraterie maritime.

Vos rapporteurs portent donc une appréciation très positive sur l’application de la loi du 5 janvier 2011.

Toutefois, face à une menace comme la piraterie, qui par définition existe au-delà des frontières nationales, puisqu’elle sévit en haute mer, des mesures nationales ne peuvent être suffisantes. Une action au niveau international s’avère indispensable. Or, de ce point de vue, le bilan est relativement décevant.

Ainsi, malgré le succès de l’opération Atalanta de l’Union européenne et la baisse du nombre de navires capturés, la question du traitement juridictionnel des pirates capturés reste entière, puisque l’on estime que près de 90 % des pirates capturés sont ensuite relâchés, faute de pays disposés à les juger devant ses tribunaux.

Dès lors, face à la persistance de la menace, vos rapporteurs considèrent que la France devrait poursuivre ses efforts diplomatiques pour placer la piraterie au centre des préoccupations de la communauté internationale et renforcer les moyens de lutter contre ce fléau, en s’appuyant notamment sur la récente prolongation et l’extension du mandat de l’opération Atalanta ou encore les propositions formulées par notre collègue député Jack Lang dans son rapport au Conseil de sécurité des Nations unies, concernant notamment le traitement juridictionnel, et la création de deux tribunaux, l’un au Puntland, l’autre au Somaliland, et d’une Cour somalienne extraterritorialisée.

Enfin, compte tenu des difficultés rencontrées par la marine nationale pour répondre à l’ensemble des demandes des navires français et étant donné la nécessité de préserver le « pavillon français », il semble inévitable d’envisager le recours à d’autres solutions, complémentaires aux équipes de protection embarquées, telles que le recours éventuel à des sociétés de sécurité privées, à condition toutefois que les conditions de leur emploi soient strictement encadrées par la loi.