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Audit thématique sur l'application de la loi Littoral par les services de l'Etat

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Date de remise : Décembre 2012
137 pages

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25 ans après l'adoption de la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 dite loi Littoral, la manière dont les services de l'État veillent à son application, en particulier pour les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, est l'objet de cet audit. Le rapport rappelle la finalité et les objectifs de la loi et donne les éléments de contexte expliquant une grande part des difficultés rencontrées dans son application. Il s'attache à analyser les méthodes et outils développés par les services pour assurer l'application de ces dispositions particulières au littoral dans les documents d'urbanisme et lors de l'instruction des autorisations individuelles. Sont mises en exergue les difficultés rencontrées. Les recommandations, sous la forme d'un plan d'action, s'articulent autour de quatre axes : affirmer le rôle majeur des ScoT (Schémas de cohérence territoriale) dans l'application des dispositions particulières au littoral et renforcer le rôle d'encadrement des documents d'aménagement de rang supérieur ; assurer la sécurisation juridique de l'application des dispositions particulières au littoral en engageant une analyse systématique de compatibilité des PLU (Plans locaux d'urbanisme) ; organiser le pilotage du plan d'action et l'animation des services de l'État en charge de le mettre en œuvre ; redonner une lisibilité d'ensemble à la politique d'aménagement du littoral.

Résumé

Introduction

1. Perçue comme une politique de protection de l'environnement, la politique littorale portée par la loi de 1986 a perdu une grande partie de sa lisibilité

1.1. Quelques rappels sur ce qu'on appelle encore aujourd'hui « la loi Littoral »

1.1.1. Une politique d'aménagement équilibré du littoral portée par quelques grands principes

1.1.2. Une politique littorale mise en oeuvre par l’État dès les années 1970

1.1.3. Une loi cadre d'aménagement et d'urbanisme combinant grands principes et prescriptions

1.1.4. Une loi cadre dont les modalités d'application seront en fait très peu précisées par des prescriptions particulières adaptées aux spécificités des littoraux français.

1.2. Par défaut de textes réglementaires, des modalités d'application progressivement définies par la jurisprudence administrative

1.2.1. La planification au coeur du droit du littoral

1.2.2. Des collectivités locales peu empressées de mettre en oeuvre les dispositions particulières du littoral et de rendre compatibles leurs documents d'urbanisme

1.2.3. Des services de l’État déstabilisés par la décentralisation de l'urbanisme mais aussi par une loi dont la mise en oeuvre des principes exige appréciation et justification

1.2.4. Une jurisprudence administrative dont le rôle est d'interpréter la loi

1.3. Une loi aujourd'hui éclatée entre de nombreux codes mais un socle de dispositions d'urbanisme qui a gardé toute sa force

1.3.1. Une loi éclatée dans de multiples codes qui a perdu de ce fait toute lisibilité du dispositif législatif correspondant

1.3.2. Mais un socle de dispositions particulières au littoral qui a relativement peu évolué dans le temps

2. Les modalités d'intervention des services dans la mise en œuvre des dispositions d'urbanisme de la loi Littoral

2.1. De quelle hétérogénéité parle t-on ?

2.1.1. Des priorités corrélées aux spécificités de chaque littoral

2.1.2. Le littoral focalise des enjeux et des politiques publiques dont la mise en œuvre est pour certaines complexe et qu'il n'est pas toujours évident de mettre en cohérence

2.1.3. Les services ne disposent pas d'une « vision stratégique de l'État » sur le devenir du littoral

2.2. Les modalités d'organisation et d'action des services pour veiller à l'application de la loi Littoral

2.2.1. Les DDTM en « première ligne », mais à la recherche d'appui

2.2.2. Une animation et un pilotage au niveau régional encore à structurer

2.2.3. Des attentes fortes vis-à-vis de l'administration centrale

2.2.4. Une mobilisation des services sur la planification

2.2.5. L'application du droit des sols (ADS), un chantier qui restera d'actualité

2.2.6. Le contrôle de légalité : une réalité peu adaptée aux enjeux

2.3. Les documents de référence et leur partage avec les collectivités

2.3.1. Les démarches engagées en réponse à la circulaire de 1991

2.3.2. Les circulaires de 2006 : une nouvelle impulsion mais aussi une rupture

2.3.3. L'enjeu d'une veille juridique organisée au bon niveau

2.4. En conclusion de ce chapitre, quatre chantiers jugés prioritaires

3. Les difficultés d'appréciation dans l'application des dispositions particulières restent nombreuses

3.1. Le champ d'application géographique des dispositions particulières au littoral

3.2. Les sous-ensembles du champ d'application géographique

3.2.1. La bande littorale des cent mètres

3.2.2. La délimitation des espaces proches du rivage

3.3. Les notions et principes liés aux espaces urbanisés littoraux

3.3.1. La qualification des espaces urbanisés (agglomérations, villages, hameaux, autres)

3.3.2. L'extension de l'urbanisation en continuité et l'extension limitée dans les espaces proches du rivage

3.3.3. La capacité d'accueil des espaces urbanisés et à urbaniser

3.4. Les mesures relatives aux activités spécifiques

3.4.1. Le traitement des terrains de camping en dehors des espaces urbanisés

3.4.2. Les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières

3.4.3. Les difficultés liées aux installations d'énergie renouvelable

3.5. Les dispositions relatives aux espaces à préserver de l'urbanisation

3.5.1. Les espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation

3.5.2. Les espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel

3.5.3. Les espaces boisés significatifs

3.6. Les autres dispositions ayant fait l'objet d'observations significatives de la part des services : la gestion du domaine public maritime (DPM)

4. Conclusion et recommandations

Annexes

1. Lettres de mission

2. Note de cadrage

3. Liste des auditeurs et des services audités

4. Note relative aux moyens de l'Etat pour s'opposer aux PLU et aux autorisations contraires à la loi Littoral

5. L'application de la loi Littoral en Bretagne (synthèse)

6. Le cas des grands lacs de plus de 1000 hectares (synthèse)

7. Glossaire des sigles et acronymes

 
 

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