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Dix ans de Programme national de rénovation urbaine : bilan et perspectives

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de la ville

Date de remise : Mars 2013
227 pages

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Le rapport de la mission d'évaluation confiée à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) analyse le lancement du programme national de rénovation urbaine (PNRU) à l'aune du contexte socio-économique de 2003, rappelant les différents objectifs assignés au programme et à l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). Le rapport évalue l'atteinte de ces objectifs et les effets des projets de rénovation urbaine sur les conditions de vie des habitants, le fonctionnement des quartiers et leur intégration aux dynamiques d'agglomération. Si l'analyse tend à montrer que le PNRU a amélioré les conditions de logement et enrayé les processus de dévalorisation dont souffraient de nombreux quartiers, l'Observatoire préconise néanmoins des modifications et améliorations : une prise en compte de l'expertise d'usage des habitants dans la conception et la mise en oeuvre des projets, et un meilleur suivi des parcours individuels ; une mise en cohérence de la rénovation urbaine avec la politique nationale du logement et avec les autres composantes de la politique de la ville ; une lutte accrue contre la ségrégation géographique par la mise en place de politiques de peuplement fondées sur des stratégies d'attributions de logements sociaux et de rééquilibrage du parc locatif social définies à l'échelle des agglomérations ; des évolutions des modalités de financement et d'intervention de l'ANRU pour une meilleure soutenabilité des projets et une prise en compte des spécificités locales.

AVANT –PROPOS

CHAPITRE I : UNE MISSION DANS LE CADRE DE LA RENOVATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE – ELEMENTS DE METHODE ET ORGANISATION

I.A. Réaliser un bilan évaluatif du PNRU

I.B. Les questions évaluatives portant sur le PNRU
1. Neuf notions pour un cadre évaluatif rigoureux
2. Définir les questions évaluatives relatives au PNRU
2.a. Restructuration des quartiers, mixité sociale, développement durable et réduction des inégalités : rechercher les objectifs du PNRU et les besoins identifiés
2.b. Identifier les ressources, actions et résultats du PNRU
2.c. Répondre à neuf questions évaluatives

I.C. L’organisation de la mission

CHAPITRE II : PEUT-ON TRANSFORMER LA VIE DANS LES QUARTIERS EN RESTRUCTURANT L’URBAIN ?

II.A. La politique de « renouvellement urbain » avant la loi du 1er août 2003

II.B. Le contexte socio-économique de la loi du 1er août 2003
1. Un contexte de rebond économique
2. De nombreux logements sociaux vacants
3. Un dynamisme démographique contrasté dans les ZUS

II.C. Le PNRU, volet urbain d’une politique de cohésion sociale
1. Le PNRU, une nouvelle ambition dans la continuité des politiques de renouvellement urbain précédentes, avec des moyens financiers renforcés
2. Le PNRU, une politique territoriale à visée sociale ?
2.a. Les lois successives qui définissent les contours du PNRU
2.b. Création de l’ANRU et élaboration du règlement général
3. Quelle traduction des objectifs législatifs de mixité sociale et développement durable assignés au PNRU ?
3.a. L’objectif de mixité sociale
3.b. L’objectif de développement durable

CHAPITRE III : AVANCEMENT ET PERIMETRE DE DEPLOIEMENT DU PNRU

III.A. Les moyens du PNRU : 45 milliards d’euros pour 594 quartiers
1. Plus de 600 000 logements démolis, reconstruits ou réhabilités
2. Nature de la programmation : le bâti, le cadre de vie et l’ingénierie
3. Au 31 décembre 2012, plus des trois quarts des subventions ANRU sont engagées
4. Au 31 décembre 2012, près de la moitié des subventions ANRU ont été payées

III.B. 365 collectivités concernées par la rénovation urbaine, 397 conventions pluriannuelles signées
1. 594 quartiers sont bénéficiaires d’une convention de rénovation urbaine, dont 428 ZUS et 166 quartiers « article 6 »
2. Près de 70% des subventions de l’ANRU au titre des conventions sont concentrées sur 184 projets prioritaires
3. Le PNRU a ciblé les ZUS en situation socio-économique relativement moins favorable

III.C. Avancement et déploiement du PNRU dans les territoires ultra-marins

CHAPITRE IV : HABITANTS, QUARTIERS ET AGGLOMERATIONS : QU’ESTCE QUI A CHANGE AVEC LE PNRU?

IV.A. Les effets de la rénovation urbaine sur les conditions de vie des résidents des quartiers
1. Des habitants globalement satisfaits de la rénovation urbaine
2. Bénéficiaires d’un relogement : des conditions de logement améliorées, des parcours résidentiels à construire
2.a. Près de 90 000 ménages à reloger : comment s’assurer de l’effectivité des relogements dans un logement neuf ?
2.b. Ménages relogés : les démolitions offrent des opportunités de parcours résidentiels différentes suivant le profil des ménages
2.c. Le relogement : occasion d’une meilleure réponse aux besoins des ménages malgré quelques incertitudes sur l’évolution du reste à charge
2.d. Relogement et mixité sociale : une « mixité sociale » pas toujours acceptée
2.e. Pérenniser les effets positifs du relogement dans la durée
3. Les bénéficiaires de la réhabilitation de leur logement
4. Actions du PNRU concernant l’ensemble des habitants des quartiers rénovés
4.a. Favoriser l’accès à l’emploi par les biais des clauses d’insertion
4.b. Renforcer la participation des habitants

IV.B. Les effets de la rénovation urbaine sur le fonctionnement des quartiers et leur attractivité
1. Reconstituer l’offre de logements sociaux
1.a. Objectifs opérationnels
1.b. Démolir 140 000 logements construits il y a 35 à 55 ans
1.c. Reconstituer l’offre locative sociale à bas loyer
2. Les outils et l’ampleur de la diversification
2.a. A terme, une diversification estimée à hauteur de 80 à 85 000 logements sur site
2.b. Diversification de l’offre locative sociale : la production de PLS
2.c. Les opérations de la Foncière Logement
2.d. L’accession sociale à la propriété
3. Travailler sur les mobilités et les attributions pour enrayer les phénomènes ségrégatifs
3.a. Environ 40 000 « nouveaux » locataires dans le parc HLM reconstruit sur site : quelle contribution pour la mixité sociale du quartier ?
3.b. L’évolution des dynamiques de peuplement des quartiers
3.c. L’enjeu des pratiques d’attributions concertées
4. Améliorer la qualité de l’environnement urbain
4.a. Résidentialisation
4.b. Gestion urbaine de proximité : des avancées à consolider
4.c. Sécurité : amélioration de la situation dans les quartiers rénovés mais risque de report des difficultés sur les autres quartiers
5. Favoriser la mixité fonctionnelle
5.a. Interventions sur les équipements publics
5.b. Interventions sur les équipements scolaires
5.c. Prise en compte du développement économique et des commerces au sein des PRU
6. Quelle attractivité retrouvée pour les quartiers ?
6.a. Evolution de l’image des quartiers
6.b. Entretenir les effets de la rénovation urbaine sur l’attractivité des quartiers dans la durée

IV.C. Les effets de la rénovation urbaine favorisant une meilleure intégration des quartiers au sein des villes et agglomérations
1. Désenclaver les quartiers : des efforts réalisés pour la desserte des quartiers par les transports en commun
2. Rééquilibrer l’offre en logements locatifs sociaux et mettre les PRU en cohérence avec les politiques locales de l’habitat
2.a. Reconstitution de l’offre
2.b. Articulation PLH et PRU
2.c. Variations selon les tensions des marchés immobiliers

CHAPITRE V : UN PROGRAMME, UNE AGENCE, DES FINANCEURS ET DE MULTIPLES ACTEURS

V.A. Gouvernance : vertus et limites de la création d’une agence
1. Gouvernance nationale : un « modèle centralisateur » qui accompagne les initiatives locales
1.a. L’ANRU : un guichet unique simplifiant les procédures de financement ?
1.b. L’ANRU : des projets ambitieux, des partenaires mobilisés
1.c. L’ANRU : un fonctionnement en mode projet
2. Gouvernance locale : de la mobilisation des élus à l’enjeu de l’intercommunalité
2.a. La forte mobilisation des élus : condition du succès des opérations
2.b. La difficile mobilisation de l’échelon intercommunal
2.c. La gouvernance en outre-mer

V.B. Le modèle de financement des opérations de rénovation urbaine a-t-il permis la mobilisation des efforts de solidarité nationale et locale sur les territoires les plus en difficulté ?
1. Les efforts de solidarité nationale ont-ils su entraîner les solidarités locales ?
1.a. Données agrégées
1.b. La mobilisation des collectivités territoriales
1.c. Les opérations de démolition
1.d. Les opérations de reconstitution
1.e. Les opérations de réhabilitation
2. La solidarité nationale a-t-elle été orientée vers les quartiers les plus en difficultés ?
3. Mieux tirer parti de la valeur économique créée dans ces territoires

CHAPITRE VI : COHERENCE DU PNRU AVEC LES AUTRES POLITIQUES PUBLIQUES, EN PARTICULIER CELLES DE LA VILLE ET DU LOGEMENT

VI.A. Cohérence du PNRU avec la politique de la ville

VI.B. Cohérence du PNRU avec la politique du logement
1. Des conditions de financement en décalage croissant entre le PNRU et le financement du logement locatif social
2. Mieux articuler la politique de rénovation urbaine et la politique d’amélioration de l’habitat privé dégradé
3. Concilier mixité sociale et accès au logement des ménages les plus démunis

VI.C. Articulation entre rénovation urbaine et Grand Paris : le cas particulier de l’Ile-de-France en question

SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS

GLOSSAIRE DES ABREVIATIONS UTILISEES