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L'accompagnement des élèves en situation de handicap

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de l'éducation nationale

Date de remise : Mars 2013
66 pages

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Les inspections générales de l'éducation nationale, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, et des affaires sociales dressent dans ce rapport, un état des lieux qui confirme la croissance rapide et continue de l'aide individuelle apportée aux élèves en situation de handicap ainsi que la forte hétérogénéité des prescriptions d'un département à l'autre. Quatre facteurs explicatifs sont identifiés : la progression de l'effectif d'élèves reconnus handicapés, l'augmentation de la demande d'accompagnement, les modalités de l'évaluation et de la prescription, et l'insuffisance du pilotage. Pour mieux ajuster les prises de décisions aux besoins des élèves, treize propositions sont regroupées autour de deux axes prioritaires : passer d'une démarche fondée sur l'expression et le traitement d'une demande à une démarche d'évaluation des besoins de la personne et de réponse adaptée à ces besoins ; installer un pilotage efficace et partagé au niveau national et au niveau départemental.

Introduction

1. Le cadre normatif

2. État des lieux

2.1. Les données

2.1.1. Une croissance rapide et continue

2.1.2. Des différences importantes d’un département à l’autre

2.2. Les observations

2.2.1. Les procédures

2.2.2. Le pilotage

2.3. Des facteurs déterminants

2.3.1. L’augmentation du nombre d’élèves en situation de handicap

2.3.2. La croissance de la demande

2.3.3. Les modalités de la prescription et de l’évaluation

2.3.4. L’insuffisance du pilotage

3. Propositions

3.1. Deux objectifs

3.2. Les outils proposés

Annexes

Au cours de ces dernières années, la scolarisation des jeunes en situation de handicap a progressé très rapidement, à tous les niveaux du système éducatif. Cette évolution a été favorisée par la mobilisation de moyens importants et, entre autres, par le développement de l’accompagnement humain. Si la présence d’un auxiliaire de vie scolaire (AVS) constitue, dans de nombreux cas un facteur de réussite du parcours scolaire, plusieurs rapports récents mettent en évidence les difficultés soulevées par l’ampleur de la demande d’accompagnement individuel, qu’il s’agisse de l’évaluation des besoins, des critères et des modalités d’attribution ou de la mise en œuvre des prescriptions. Ils soulignent, par exemple, l’extrême diversité des pratiques et des décisions d’un département à l’autre.

Il a été demandé aux inspections générales de l’éducation nationale, de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, et des affaires sociales :

– de réaliser un état des lieux quantifié des prescriptions concernant l’accompagnement humain ;

– et de proposer des solutions et des outils de gestion pour mieux ajuster les prises de décisions aux besoins des élèves.

Les informations rassemblées, les visites accomplies dans huit départements choisis en fonction de leurs caractéristiques et les entretiens conduits au niveau national ont permis :

– de concevoir un état des lieux en décrivant d’abord le cadre normatif, puis le processus de prescription d’accompagnement humain à travers les situations observées ;

– de cerner les principaux facteurs susceptibles d’expliquer l’augmentation des prescriptions ;

– de dégager et de définir des pistes de travail.

Si la prescription de l’aide humaine se situe désormais dans le cadre établi par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, elle trouve ses origines dans des textes antérieurs, en particulier dans la loi du 30 avril 2003 relative aux assistants d’éducation. Les inspections générales constatent que le circulaire interministériel n° 2003-093 du 11 juin 2003 installe le rôle de l’auxiliaire de vie scolaire dans un mode de fonctionnement qui n’est pas très éloigné de ce qui est observé aujourd’hui. Cette circulaire induit notamment un principe de « demande » dont l’école est à l’origine qui reste présent dans l’esprit des acteurs locaux.

L’évolution récente introduite par le décret n° 2012-903 du 23 juillet 2012, qui prend en considération la diversité des situations de handicap et distingue aide individuelle et aide « mutualisée », n’est évidemment pas sans conséquences sur la prescription et sur sa mise en œuvre.

Les données recueillies permettent de dresser un état des lieux exhaustif et suivi sur plusieurs années scolaires (de 2006 à 2011). Les informations fournies par la Caisse nationale de la solidarité pour l’autonomie (CNSA) et issues des prescripteurs que sont les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), si elles ne présentent pas la même exhaustivité, confirment les conclusions des inspections générales :

– la croissance rapide et continue de l’aide individuelle apportée aux élèves en situation de handicap : les attributions d’accompagnement humain ont plus que doublé entre 2006 et 2011 alors que le nombre d’élèves handicapés non accompagnés a diminué pendant la même période (– 2 277). Ce sont désormais six élèves sur dix en primaire et un sur quatre dans le secondaire qui reçoivent le soutien d’une aide individuelle. Mais, si le nombre d’élèves bénéficiaires d’une aide individuelle a très fortement augmenté, les nouvelles prescriptions se sont majoritairement orientées vers des accompagnements à temps partiel.

– l’hétérogénéité des prescriptions d’un département à l’autre : la part des élèves handicapés et scolarisés en milieu ordinaire bénéficiant d’une aide individuelle peut varier de 17 à 53 % d’un département à l’autre. De même, la proportion d’élèves reconnus handicapés peut être de 1,64 % dans un département alors qu’elle sera de 3,50 % dans un autre, soit plus du double. Si les données recueillies témoignent d’une forte hétérogénéité des décisions d’un département à l’autre, les visites accomplies révèlent une toute aussi grande diversité des fonctionnements et des organisations des MDPH, qu’il s’agisse de l’organigramme, de l’examen des dossiers, de la relation aux parents, des modalités de la prise de décision, du rôle des enseignants référents ou des liens avec les services académiques.

Quatre types de facteurs peuvent expliquer la forte croissance du nombre des auxiliaires de vie scolaire et l’hétérogénéité des pratiques :

– l’augmentation du nombre d’élèves handicapés scolarisés qui résulte, à la fois, d’une scolarisation sans précédent à tous les niveaux du système éducatif et de l’extension du champ du handicap à des publics nouveaux ;

– la croissance de la demande à travers un processus où l’équipe pluridisciplinaire d’évaluation est plus en position de traiter des demandes que d’élaborer un projet de scolarisation à partir d’une évaluation globale des besoins de l’élève ;

– les modalités de la prescription et de l’évaluation, depuis l’organisation interne des équipes et des commissions, jusqu’aux critères de décision ou à la politique de renouvellement des aides attribuées ;

– l’insuffisance du pilotage avec, entre autres, l’absence de système d’information commun à l’ensemble des MDPH, de tableau de bord partagé ou de conventions actualisées.

Les observations réalisées conduisent la mission à organiser ses propositions, au nombre de treize, autour de deux objectifs identifiés comme prioritaires :

– Installer un pilotage efficace et partagé au niveau national et au niveau départemental ;

– Passer d’une démarche fondée sur l’expression et le traitement d’une demande à une démarche d’évaluation des besoins de la personne et de réponse adaptée à ces besoins, en agissant pour cela conjointement sur trois facteurs : les outils mis en œuvre, le rôle des acteurs de l’éducation nationale et le fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des MDPH.

Introduction

Au cours de ces dernières années, en particulier depuis la mise en œuvre de la loi du 11 février 2005, la scolarisation des jeunes en situation de handicap a progressé très rapidement, et cela à tous les niveaux du système éducatif. Cette évolution a été favorisée par la mobilisation de moyens importants et, entre autres, par le développement de l’accompagnement humain. On observe que le nombre de bénéficiaires d’une telle aide a doublé entre 2006 et 2010. Si la présence d’un auxiliaire de vie scolaire (AVS) constitue, dans de nombreux cas, un facteur de réussite du parcours scolaire, plusieurs rapports récents1 mettent en évidence les difficultés soulevées par l’ampleur de la demande d’accompagnement individuel, qu’il s’agisse de l’évaluation des besoins, des critères et des modalités d’attribution ou de la mise en œuvre des prescriptions. Ils soulignent, par exemple, l’extrême diversité des pratiques et des décisions d’un département à l’autre.

C’est dans ce contexte qu’il a été demandé2 aux inspections générales de l’éducation nationale, de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, et des affaires sociales de réaliser un état des lieux quantifié des prescriptions concernant l’accompagnement humain et de proposer des solutions et des outils de gestion pour mieux ajuster les prises de décisions aux besoins des élèves.

Afin de répondre à cette attente, les inspections générales ont rassemblé les données disponibles auprès des directions concernées des deux ministères et de la Caisse nationale de la solidarité pour l’autonomie (CNSA) et ont pris connaissance des rapports antérieurs. Elles ont également rencontré les principaux acteurs concernés au niveau national et appuyé leurs observations sur des visites accomplies dans huit départements. Dans chacun de ces départements, des entretiens ont été conduits avec les responsables des services académiques et des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Une fiche jointe en annexe précise les choix méthodologiques.

Sur la base de ces informations, les rédacteurs ont conçu un état des lieux en décrivant d’abord le cadre normatif, puis en exploitant les données recueillies et enfin en tentant de mieux cerner le processus de prescription d’accompagnement humain à travers les situations observées. En un second temps, ils ont tenté de cerner les principaux facteurs explicatifs. La dernière partie du rapport regroupe quelques propositions accompagnées de fiches présentant de manière plus précise les solutions préconisées.

Le choix a été fait de centrer ce rapport sur les seuls éléments pertinents pour répondre à la demande contenue dans la lettre de mission. De ce fait, de nombreuses questions en périphérie du sujet ont été écartées. Les inspections générales n’ont pas eu la prétention d’un traitement exhaustif du sujet.

1 Rapport du sénateur Paul Blanc (mai 2011), rapport des sénatrices Claire-Lise Campion et Isabelle Debré (4 juillet 2012), rapport des inspections générales de l’éducation nationale (IGEN) et de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) de juillet 2012.

2 Lettre du ministre de l’éducation nationale, de la ministre des affaires sociales et de la santé, de la ministre déléguée chargée de la réussite éducative et de la ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, en date du 19 juillet 2012. Ce document est joint en annexe.