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Rapport d'information fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances sur le bilan consolidé des sources de financement des universités

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous"

Date de remise : Avril 2013
167 pages

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Cinq ans après la mise en place de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités, dite « loi LRU », les commissions de la culture et des finances du Sénat dressent un bilan du financement des universités, en se basant sur l'analyse du système d'allocation SYMPA (« SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité ») et de la diversification des ressources propres des universités.

INTRODUCTION

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

I. ÉTAT DES LIEUX

A. LE FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS
1. Le MESR fournit la quasi-totalité des ressources des universités, soit 12 milliards d'euros sur 13 milliards
2. SYMPA répartit en théorie environ 2 milliards d'euros de crédits et 120 000 emplois (mais sans leur masse salariale)
3. Des crédits notifiés en masse salariale et en fonctionnement, et assortis d'un plafond d'emplois

B. SYMPA, UN « THERMOMÈTRE »...
1. Un système mis en place à la suite de rapports conjoints des commissions des finances et de la culture du Sénat
a) Le rapport de 2008 présentait les principales caractéristiques de SYMPA
b) Le rapport de 2009 proposait quelques adaptations de SYMPA, en partie mises en œuvre
(1) Un système rendu plus favorable aux petites universités, aux IUT et aux écoles d'ingénieurs
(a) Les petites universités
(b) Les IUT et les écoles d'ingénieurs internes aux universités
(2) L'instauration d'une enveloppe supplémentaire tendant à améliorer le taux d'encadrement des établissements sous-dotés les plus performants : une proposition non retenue du fait de la stagnation des crédits
2. Des moyens globaux (crédits + emplois) bénéficiant pour les deux tiers à l'enseignement et attribués pour environ 20 % à la performance
3. Le volet « crédits » de SYMPA
a) SYMPA stricto sensu : environ 1,5 milliard d'euros
(1) Première étape : la ventilation des crédits de fonctionnement au niveau national
(2) Une prise en compte de la performance exclusive dans le cas de la recherche, très faible dans le cas de l'enseignement
(3) Deuxième étape : le calcul de la dotation par université
b) SYMPA au sens large : environ 2 milliards d'euros
(1) Plusieurs enveloppes supplémentaires, s'élevant au total à 500 millions d'euros
(2) Des enveloppes réparties selon des critères spécifiques
(3) Sur les 2 milliards d'euros de SYMPA, la moitié sont notifiés comme masse salariale
4. Le volet « emplois »
a) Première étape : la ventilation des emplois au niveau national
b) Deuxième étape : le calcul des emplois par université
5. Les ajustements apportés à SYMPA en 2010

C. ... QUI N'EST PAS RÉELLEMENT UTILISÉ POUR RÉDUIRE LES INÉGALITÉS
1. SYMPA n'a pas réellement été utilisé pour réduire les inégalités de crédits
a) La garantie de non baisse pour les universités sur-dotées vide SYMPA d'une grande partie de sa portée
(1) Un « excédent d'initialisation » de 100 à 200 millions d'euros, correspondant à une garantie de non baisse par rapport à 2008
(2) Une garantie de non baisse par rapport à l'année précédente
(3) En conséquence, un faible montant des crédits pouvant être attribués aux seules universités sous-dotées
(4) Le plafonnement des augmentations
b) En 2009 et en 2010, le choix de « saupoudrer » la forte augmentation des crédits entre toutes les universités par la création d'enveloppes supplémentaires
c) À partir de 2011, une stagnation globale des crédits empêchant la réduction des inégalités
d) Une partie des dotations de fonctionnement des universités est attribuée indépendamment de SYMPA
2. Un échec quasi total pour les emplois
a) Seulement 150 redéploiements de postes au niveau national (tous en 2009), alors qu'il en aurait fallu environ 5 000
b) À partir de 2010, plus aucun redéploiement d'emplois n'a été réalisé
c) Les 5 000 emplois devant être créés sur le quinquennat ne permettront que partiellement de corriger les inégalités

II. UN BILAN MITIGÉ DE SYMPA

A. UN SUCCÈS : UNE CONTRIBUTION À L'AUGMENTATION DU TAUX DE « PRODUISANTS » ?
1. SYMPA n'incite pas à la performance dans le cas de l'enseignement, ce qui est probablement inévitable
2. SYMPA incite à privilégier la recherche par rapport à l'enseignement
a) Selon le MESR, SYMPA a contribué à faire passer le taux de produisants de 58 % à 72 %
b) Un « succès » en partie obtenu au détriment de l'enseignement ?
c) Un risque de cercle vicieux entre sous-dotation et faible taux de publication ?

B. UN ÉCHEC : L'ABSENCE DE RÉDUCTION SIGNIFICATIVE DES INÉGALITÉS
1. Un échec global
a) Les universités se répartissent en trois tiers
b) Les inégalités se sont peu réduites depuis 2008
c) La situation de chaque université au regard de SYMPA
2. Dans le cas des crédits : un demi-succès ?
a) Selon le MESR, « un réel rééquilibrage des subventions »
b) Toutefois les inégalités demeurent importantes
3. Le principal problème : quasiment aucun des 5 000 emplois censés être redéployés ne l'a été
4. Le total des moyens théoriquement à redéployer (emplois compris) : environ 300 millions d'euros, correspondant en quasi-totalité à des emplois

III. RÉDUIRE LES INÉGALITÉS ENTRE UNIVERSITÉS, TOUT EN PRÉSERVANT L'EXCELLENCE DES MEILLEURES D'ENTRE ELLES

A. CONCILIER DEUX EXIGENCES
1. Réduire les inégalités entre universités...
2. ... tout en préservant la qualité de l'enseignement supérieur de la France
a) Un enjeu actuellement essentiel pour la politique de recherche et d'enseignement supérieur : améliorer la compétitivité
b) Un rôle croissant des financements extrabudgétaires, correspondant essentiellement aux investissements d'avenir
c) Les universités bénéficiant des Idex tendent à être aussi les universités « sur-dotées » au sens de SYMPA
d) Deux interrogations complémentaires
(1) Quel équilibre dans l'allocation des moyens entre l'enseignement et la recherche ?
(2) Faut-il vraiment réallouer les moyens au profit des formations « tertiaires » ?

B. DEUX SCÉNARIOS DE RÉÉQUILIBRAGE
1. Premier scénario (A) : un rééquilibrage total
a) Si le rééquilibrage est effectué par redéploiements : un coût d'environ 300 millions d'euros (et 5 000 emplois à redéployer)
b) Si le rééquilibrage est effectué par l'augmentation globale des moyens : un coût d'environ 600 millions d'euros (et 10 000 emplois à créer)
2. Deuxième scénario (B) : un rééquilibrage partiel, fixant un ratio minimal moyens effectifs/moyens théoriques

C. COMMENT RÉALISER CE RÉÉQUILIBRAGE ?
1. Intégrer la masse salariale dans SYMPA
a) Une intégration indispensable pour que SYMPA soit réellement utile
b) Une intégration techniquement et politiquement complexe
c) Intégrer seulement 90 % de la masse salariale dans SYMPA, les 10 % restants étant répartis dans le cadre du contrat, comme le propose l'IGAENR ?
2. Une proposition du rapporteur Philippe Adnot : rendre SYMPA plus automatique
3. Rendre SYMPA plus juste
a) Mieux prendre en compte la recherche clinique
b) Prendre en compte les implantations sur plusieurs sites
c) Augmenter le nombre de classes de formations pris en compte par la pondération
d) Tirer les conséquences de la disparition des notations des unités de recherche par l'AERES
e) La question du rééquilibrage entre licence et master : un enjeu à relativiser
4. Mieux prendre en compte les sites

D. FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES PROPRES DES UNIVERSITÉS
1. Rationaliser le recours aux financements sur projet
a) Établir une cartographie des financements sur projet attribués par l'Agence nationale de la recherche
b) Encourager et accompagner les projets de recherche prometteurs non sélectionnés
c) Faire de la reconquête des contrats européens une priorité
2. Faire du financement sur projet un levier de progrès et de stimulation et non une charge de gestion a priori
a) Renforcer l'assistance technique en ingénierie de projet
b) Alléger la charge administrative associée aux financements sur projet
c) Rationaliser la pratique du cofinancement
d) Généraliser la présentation des projets en coûts complets dans les contrats de recherche
3. Réunir les conditions d'une vision consolidée des financements sur projets afin de garantir sur la durée l'engagement effectif des différents partenaires
4. Favoriser la diversification des sources de financement
a) Les recettes issues de la formation continue : des marges inexploitées
b) Les fondations : des ressources globalement limitées
c) Une culture de la levée de fonds qui progresse lentement dans le monde universitaire
d) La prise de participations

E. GÉNÉRALISER LA COMPTABILITÉ ANALYTIQUE AU SEIN DES UNIVERSITÉS

F. GARANTIR L'INTEROPÉRABILITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION

IV. PROPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES DU RAPPORTEUR PHILIPPE ADNOT

A. RENDRE SYMPA PLUS AUTOMATIQUE
1. Inscrire dans la loi les principales caractéristiques de SYMPA, en prévoyant un redéploiement annuel minimum ?
2. Instaurer une dotation nationale pour charges de service public, réunissant l'ensemble des financements du MESR aux universités ?
3. Les grandes lignes du mécanisme proposé pour SYMPA
a) La confirmation des principaux mécanismes actuels
(1) La détermination des enveloppes nationales d'emplois et de crédits
(2) Le calcul des emplois et crédits théoriques par université
(3) Le maintien d'une clause d'évolution minimale pour chaque université
b) Les évolutions proposées
(1) La principale évolution : une règle de rattrapage automatique pour les universités dont les crédits sont inférieurs à 90 % de leur montant théorique
(2) Répartir selon les « règles SYMPA de droit commun » les crédits actuels relatifs à l'équivalence entre TD et TP et le plan licence
(3) Une amélioration de la transparence

B. PORTER LES DROITS DE SCOLARITÉ À LA MOYENNE EUROPÉENNE, TOUT EN RENFORÇANT LE SYSTÈME DES BOURSES
1. Des droits de scolarité plus faibles que dans les autres États européens
2. Une piste de travail du rapporteur Philippe Adnot : porter les droits de scolarité à la moyenne européenne, tout en renforçant le système des bourses

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

ANNEXE I : « FICHE SYMPA » DE LYON 1 POUR 2013

ANNEXE II : ÉLÉMENTS DE COMPARAISON : LA STRUCTURE DE FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS EUROPÉENNES

 
 

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