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Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur « l'optimisation des aides à la construction de logements sociaux en fonction des besoins »

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Date de remise : Juillet 2013
295 pages

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Dans son rapport, la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) se penche sur les aides à la construction de logements sociaux, s'intéressant plus particulièrement à la problématique de l'évaluation des besoins, notamment au niveau territorial. Elle mène également une réflexion sur l'échelon de gouvernance le plus approprié tant pour planifier et programmer que pour mettre en oeuvre les objectifs assignés en matière de construction des logements sociaux.

INTRODUCTION

I. LA DÉFINITION DES PRIORITÉS D’ALLOCATION DES AIDES À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

A. LA QUESTION PARALLÈLE DU « QUOI ? » : QUELLES CATÉGORIES DE LOGEMENTS VISER ?
1. Des logements de moins en moins accessibles, notamment aux plus modestes
2. La fusion des trois types de logements sociaux : une fausse bonne idée ?

B. L’INTERROGATION CENTRALE DU « OÙ ? » CONSTRUIRE DES LOGEMENTS SOCIAUX
1. L’identification des besoins territoriaux
a. Comment établir un diagnostic approprié ?
b. À quelle échelle pertinente d’observation et d’analyse ?
c. Quelle position efficiente pour l’État ?
2. Les périmètres d’intervention à viser
a. Une superposition de zonages préjudiciable
b. Quelle portée accorder à la notion de « zone tendue » ?
3. Les priorités territoriales à faire prévaloir

C. L’ÉVENTUELLE QUESTION DU « QUI ? »
1. La prise en considération du niveau des ressources propres et des choix de gestion des organismes constructeurs au regard de leurs besoins
a. Moduler le financement en fonction de la situation financière de l’organisme ?
b. Prendre en considération certains aspects de la gestion locative et patrimoniale ?
2. Le regroupement des organismes HLM

II. L’OPTIMISATION DES DISPOSITIFS ET INSTRUMENTS D’ACTION PUBLICS EN FAVEUR D’UNE PRODUCTION FORTE ET BIEN RÉPARTIE

A. RÉUNIR LES RESSOURCES NÉCESSAIRES À LA RÉALISATION DE L’OBJECTIF DE 150 000 LOGEMENTS SOCIAUX PAR AN
1. Les dispositifs et instruments classiquement mobilisés
a. Les aides à la pierre
b. Les prêts et investissements de la Caisse des dépôts et consignations
c. Les prêts et investissements du réseau Action logement
d. Les dépenses fiscales
e. L’action des établissements publics fonciers
f. Les dispositifs à la main des collectivités territoriales
2. Les craintes des organismes HLM face à cet effort exceptionnel
a. Les contraintes du modèle économique du logement social selon l’USH
i. Un équilibre à très long terme déterminé par le niveau des loyers
ii. Le « mur des fonds propres »
b. Les besoins d’entretien et de rénovation des logements existants
3. Un Gouvernement confiant dans la mobilisation d’importants moyens complémentaires
a. Il ne devrait pas y avoir de problème de liquidités pour les prêts de la CDC
b. De nouveaux renforts potentiellement puissants
i. Pour apporter de nouvelles ressources
ii. Pour alléger les coûts des opérations ou les charges pesant sur les OLS
4. Explorer de nouvelles pistes d’optimisation des prêts

B. MOBILISER LES ORGANISMES DE LOGEMENT SOCIAL
1. Par une programmation active et adaptée
a. Limites et potentialités des CUS et des Plans stratégiques de patrimoine
b. L’efficacité des accords entre bailleurs et collectivités territoriales
2. Par le renforcement des ressources des OLS
a. Optimiser la gestion des loyers
b. Faciliter la vente des logements HLM
i. Revoir un régime lourd et pas toujours cohérent
ii. « Rassurer » les collectivités locales
iii. Améliorer l’accession réversible
c. Mutualiser les ressources du secteur – une première étape dans sa restructuration

C. ACCÉLÉRER LA PRODUCTION
1. Lever certains obstacles pratiques : l’optimisation des cycles de production
a. Réduire la complexité des circuits et du montage financier d’un programme
b. Lever le frein des garanties d’emprunt par les collectivités
c. Alléger certaines des difficultés rencontrées par les constructeurs
2. Renforcer les capacités pratiques à développer un programme ambitieux
a. Concentrer et ouvrir la maîtrise d’ouvrage
b. Accompagner les collectivités territoriales en ingénierie programmatique
c. Transformer les logements privés existants : une solution à utiliser avec modération

D. AGIR SUR L’ENVIRONNEMENT DE LA PRODUCTION
1. Pour construire au plus près des zones en besoin et contenir les coûts (et minimiser l’impact inflationniste des aides)
a. L’enjeu de la libération du foncier constructible
i. Les instruments et leviers existants ou récemment renforcés
ii. Les autres réformes à venir ou à recommander
b. Le poids des normes
2. Pour alléger la demande en logements sociaux dans les territoires où l’accès aux marchés privés est le plus difficile
a. Remobiliser le parc privé
b. Améliorer la mobilité interne au parc social, et les incitations à en sortir
c. L’enjeu du logement intermédiaire dans les zones tendues

E. L’ADAPTATION DES AIDES AUX PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES DE DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL
a. Une territorialisation des aides fiscales impossible
b. Une différenciation des prêts de la CDC peu envisageable
c. Une approche Action logement fortement ciblée sur les bassins d’emplois.
d. Une modulation des subventions de l’État déjà à l’œuvre
i. La variation des montants unitaires selon les zones
ii. Une stratégie de recentrage des objectifs de production qui s’est affirmée depuis 2010
e. Le rôle-clé des collectivités

III. UNE MOBILISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À MIEUX ORGANISER

A. LES INSUFFISANCES DES ORGANISATIONS ACTUELLES
1. Une gouvernance locale mal organisée et un pilotage national complexe
a. La compétence locale en matière d’habitat est complexe et éclatée
b. Un pilotage local mal aisé à mettre en place
2. L’expérience positive des délégataires des aides à la pierre : points forts et limites
a. Les points positifs
b. Les limites du dispositif

B. UNE NÉCESSAIRE RECOMPOSITION DES RÔLES TERRITORIAUX
1. Un État qui doit rester le garant des politiques du logement
2. Un renforcement du niveau régional souhaitable ?
a. Les avantages
b. Les inconvénients
c. La situation particulière de l’Île-de-France
3. Un échelon intercommunal plus efficace, au moins à court terme, à condition de le consolider
a. Les atouts présents et à venir des intercommunalités
b. Les conditions d’un fonctionnement efficace
4. Mobiliser plus fortement les communes pour construire davantage et mieux répartir le parc de logements sociaux
a. Outre le renforcement des obligations communales et de leurs outils en matière de production de logements sociaux…
b. …sont proposés la mise en cohérence de certaines compétences en matière d’urbanisme et le renforcement de la programmation
c. De nouvelles incitations et sanctions à envisager

LES RECOMMANDATIONS

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXES
I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

 
 

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