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Rapport d'information fait au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire sur la loi Littoral

Auteur(s) :

    • FRANCE. Sénat. Commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines"

Date de remise : Janvier 2014
114 pages

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Le présent rapport d'information a pour objet d'analyser les difficultés d'application de la loi relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. La loi Littoral a été adoptée en 1986 pour répondre à des attentes jugées contradictoires (développement résidentiel et touristique, préservation de la qualité des paysages et de l'environnement littoral, etc.) et gérer les conflits d'usages.

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

AVANT-PROPOS

I. LE PROBLÈME JURIDIQUE : UNE LOI DIFFICILE D'APPLICATION SANS TERRITORIALISATION

A. UN DISPOSITIF GLOBALEMENT MAL COMPRIS

1. Les objectifs : une loi de développement durable

2. La méthode : une loi d'avant-garde

a) Un recours précoce à l'expérimentation

b) Une loi d'interprétation

c) Un indispensable travail prospectif

3. La réalité : une loi incomprise

a) Les principales critiques : hétérogénéité, iniquité, incohérence

b) Une loi stigmatisée à l'envi

B. DES NOTIONS NECESSAIREMENT IMPRÉCISES

1. Le champ d'application

a) La rigidité des limites communales

b) Le cumul de la loi Littoral et de la loi Montagne

c) La capacité d'accueil

2. Le dispositif anti-mitage

a) L'extension de l'urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants

(1) La notion d'extension de l'urbanisation

(2) La qualification de l'espace urbanisé

(3) Le principe de continuité

(4) L'exception du hameau nouveau intégré à l'environnement

(5) L'absence de statut pour les hameaux existants

b) Les coupures d'urbanisation

c) L'implantation des nouvelles routes

3. Les espaces nécessitant une protection renforcée

a) Les espaces proches du rivage

(1) La délimitation des espaces proches du rivage

(2) La notion d'extension limitée de l'urbanisation

b) La bande des cent mètres

(1) La délimitation de la bande littorale

(2) L'exception des espaces urbanisés

(3) Les dérogations au principe d'inconstructibilité

c) Les espaces remarquables ou caractéristiques

(1) La délimitation des espaces remarquables ou caractéristiques

(2) Les dérogations au principe d'inconstructibilité

C. DES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES EN DIFFICULTÉ

1. L'agriculture

a) Un déclin qui se poursuit inexorablement

b) Des dérogations au principe de continuité jugées insuffisantes

c) Le manque de capacités d'hébergement pour les saisonniers

2. L'hôtellerie de plein air

3. Les énergies renouvelables

a) Les énergies terrestres (éoliennes et centrales photovoltaïques)

b) Les énergies marines (éoliennes offshore et hydroliennes)

II. LE PROBLÈME INSTITUTIONNEL : ENTRE PARALYSIE ET CONFUSION DES POUVOIRS, UNE RÉFORME IMPOSSIBLE

A. UN POUVOIR POLITIQUE AUX MAINS LIÉES

1. Une loi sacralisée au nom d'un littoral sous forte pression

2. Un dispositif mal connu mais largement plébiscité

a) Le littoral est perçu comme un espace menacé

b) La loi Littoral est méconnue mais jugée essentielle

c) La protection l'emporte sur le développement

3. Une paralysie législative en trompe-l'oeil

a) Une loi apparemment sanctuarisée

b) Une multiplication anarchique des dérogations ponctuelles

B. UNE ADMINISTRATION QUI FREINE LA DÉCENTRALISATION DES COMPÉTENCES D'URBANISME

1. Une administration qui oscille entre absence et dirigisme

a) Une loi de revanche administrative

b) Les carences du pouvoir réglementaire

c) L'attitude dirigiste de l'administration

2. Des collectivités locales mieux rodées après une longue phase d'apprentissage

3. La promesse de l'accompagnement : le chant du cygne de l'administration

a) Une démarche partenariale tardive mais bienvenue

(1) L'accompagnement des services par de nouvelles circulaires

(2) L'accompagnement des collectivités par une démarche d'atelier

b) Des moyens insuffisants au regard des ambitions affichées

(1) Le manque de fiabilité des services de l'État

(2) La peur du contentieux

(3) La disparition progressive de l'ingénierie territoriale de l'État

C. UN JUGE QUI « SE PRÉTEND » LÉGISLATEUR

1. L'abondance du contentieux

a) L'opposabilité directe de la loi

b) L'inflation des recours indemnitaires

c) Le phénomène des recours malveillants

2. Une insécurité juridique permanente

a) Des drames personnels

b) Des intérêts économiques malmenés

c) Des collectivités fragilisées

3. Un juge en situation d'excès de pouvoir

III. DES SOLUTIONS DE PROCÉDURE : DÉCENTRALISATION, MODERNISATION, MONÉTISATION

A. CONFIER L'INTERPRÉTATION DE LA LOI LITTORAL AUX ÉLUS LOCAUX

1. Le voeu pieux du législateur en 1986 : les prescriptions régionales

2. Trois décennies de tâtonnements infructueux

a) L'approche géographique : les directives territoriales d'aménagement et les schémas interrégionaux du littoral

(1) Les directives territoriales d'aménagement

(2) Les schémas interrégionaux du littoral

b) L'approche pragmatique : les schémas de cohérence territoriale

c) L'approche intégrée : les schémas de mise en valeur de la mer et les documents stratégiques de façade

(1) Les schémas de mise en valeur de la mer

(2) Les documents stratégiques de façade

3. Un retour à l'esprit initial de la loi : les chartes régionales d'aménagement du littoral

B. ALLÉGER LA CHARGE CONTENTIEUSE

1. Anticiper le recours au juge en amont

a) La motivation des documents d'urbanisme

b) Ressusciter les commissions de conciliation

2. Maîtriser les effets du contentieux en aval

a) L'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme

(1) Clarifie les règles de l'intérêt pour agir

(2) Organise un mécanisme de régularisation en cours d'instance à l'initiative du juge

(3) Permet au défendeur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire

(4) Encadre le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l'instance

b) Le décret du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme

(1) Introduit une procédure de cristallisation des moyens

(2) Élargit la compétence en premier et dernier ressort des tribunaux administratifs

c) Le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR)

(1) Un sursis à statuer en cas de vice de forme ou de procédure

(2) Une annulation partielle du PLU

C. INTÉGRER LES NOUVEAUX DÉFIS

1. L'évolution du trait de côte

a) Une érosion du littoral à géométrie variable

b) Le recul stratégique des activités menacées

2. Les submersions marines

a) L'extension de la bande des 100 mètres

b) L'opposabilité des modèles numériques de terrain

D. VALORISER L'INTERVENTION ÉCONOMIQUE

1. La politique foncière du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

2. La régulation financière du littoral

a) La compensation des effets pervers par un mécanisme de péréquation

b) Le lissage des effets de bord par une mutualisation de la rente foncière

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES DÉPLACEMENTS

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

 
 

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