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Financement et gouvernance de l'aide juridictionnelle : à la croisée des fondamentaux - Analyse et propositions d'aboutissement

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de la justice

Date de remise : Octobre 2014
57 pages

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Par lettre de mission du 8 juillet 2014, le Premier ministre a confié à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, une mission tendant à favoriser l'aboutissement de discussions avec la profession d'avocat dans le domaine de l'aide juridictionnelle. A cette fin, un décret du même jour l'a chargé d'une mission temporaire auprès de la garde des sceaux, ministre de la justice. L'attente du Premier ministre était centrée sur deux objectifs complémentaires d'évolution de l'aide juridictionnelle (AJ) : s'agissant du financement permettre, « dans un souci de concertation » et « dans un contexte de contrainte budgétaire », de « mettre en oeuvre dès 2015 des mesures opérationnelles de financement, sans exclure aucune source » et selon « un mode global, équitable et garant, à long terme, tant de l'efficience de l'accès à la justice que d'une juste rétribution des avocats » ; s'agissant de la gouvernance proposer, « sans écarter aucune piste, un dispositif de gestion associant pleinement la profession d'avocat, tant dans la détermination de l'usage des crédits d'AJ que pour évaluer la qualité du service rendu ».

SYNTHESE SUR LA MISSION CONFIEE PAR LE PREMIER MINISTRE

1. L’AJ ET SES ENJEUX

1.1 L’AIDE JURIDICTIONNELLE, VOLET MONETAIRE DU SERVICE PUBLIC D’AIDE A L’ACCES AU DROIT ET A LA JUSTICE

1.2 L’AIDE JURIDICTIONNELLE : UN ENJEU SIGNIFICATIF, CONSIDERE DE PLUSIEURS POINTS DE VUE

2. FINANCEMENT ET GOUVERNANCE DE L’AJ : LES FONDAMENTAUX A L’EPREUVE DU TEMPS

2.1 DANS SON SOCLE DE 1991, L’ACTIVITE AU TITRE DE L’AJ EST PLEINEMENT INTEGREE AU CADRE GENERAL D’UNE PROFESSION « LIBERALE ET INDEPENDANTE » (LOI DE 1971)

2.1.1 La loi de 1991 répartit la responsabilité financière de l’AJ entre plusieurs acteurs clefs, dont les avocats

2.1.2 Pour la gouvernance de l’AJ, le système de 1991 recourt à de multiples institutions, barreaux inclus

2.2 DEPUIS 23 ANS LES EVOLUTIONS DU CONTEXTE DE L’AJ ONT MANQUE D’UN ACCOMPAGNEMENT STRATEGIQUE DE LA PART DES AVOCATS COMME DE L’ÉTAT - D’OU L’ACCUMULATION DE CONFUSIONS ET DE TENSIONS

2.2.1 Dans le contexte de ses profondes mutations, la profession d’avocat n’a pas assez intégré sa vocation au titre de l’AJ et risque de faire prédominer une conception économique de celle-ci

2.2.2 Dans son souci de maîtrise budgétaire sans sacrifice de la politique d’accès au droit, l’État a procédé par à-coups plus que par la recherche concertée d’une cohérence durable

2.3 AUJOURD’HUI, SI TOUS SOUHAITENT DIVERSIFIER LE FINANCEMENT DE L’AJ, LA MULTIPLICITE DES PISTES EN TOUS SENS MARQUE L’ABSENCE D’UNE DEMARCHE APPROFONDIE DE RAISONNEMENT EN COMMUN

2.3.1 Sources à la charge des justiciables

2.3.2 Sources à la charge des usagers d’actes juridiques

2.3.3 Sources à la charge des professions du droit et, par extension, de l’assurance et du chiffre

2.4 POUR MARQUER SON IMPLICATION DANS LA GOUVERNANCE DE L’AJ, LA PROFESSION D’AVOCAT DEVRAIT ORGANISER UNE SOLIDARITE ENTRE BARREAUX SUR LA QUESTION SPECIFIQUE DU NIVEAU DE LA RETRIBUTION DES MISSIONS

2.5 DE SON COTE L’ÉTAT DEVRAIT ASSURER, AVEC TOUS LES ACTEURS, UN CADRE DE GOUVERNANCE DE L’AJ SUR TROIS PLANS

2.5.1 La gouvernance des dossiers d’AJ au quotidien, pour parvenir à l’application réelle et homogène des mécanismes légaux, source de justice et d’économies

2.5.2 La gouvernance du système de rétribution des avocats au titre de l’AJ, pour parvenir à une juste rétribution dans le cadre d’un budget contraint et d’une responsabilisation professionnelle

2.5.3 La gouvernance du budget national de l’AJ et plus généralement de la politique d’AJ, pour parvenir à une nette visibilité sur les moyens de l’AJ et sur leur évolution infra et pluriannuelle comme pour suivre et concerter sur les efforts de chaque acteur et sur l’emploi des ressources

3. DES LE PLF POUR 2015 ENGAGER UN DIALOGUE EN VUE D’UN PLAN D’ACTION 2014-2017

3.1 PREFIGURER L’AVENIR DES LE PLF 2015 PAR DES AVANCEES MUTUELLES

3.1.1 Tel que préparé à ce stade, le PLF pour 2015 dote l’AJ d’une ressource globale de 379 M€ dont 329 M€ de crédits au budget de la justice et 50 M€ provenant de types de financements nouveaux, relativement neutres, inspirés des préconisations du rapport intermédiaire remis en août par la présente mission

3.1.2 Dans le cadre d’une discussion d’ensemble que la ministre proposerait à la profession d’avocat dès octobre, le financement de l’AJ pour 2015 pourrait, à partir des mêmes sources, être porté à 409 M€ pour revaloriser la rétribution de base des avocats dont l’ « unité de valeur » est actuellement gelée à son niveau de 2007

3.1.3 Compte-tenu de la charge importante pour les finances publiques de ce rattrapage, il devrait être lié à un engagement de gouvernance de la profession d’avocat à investir, en son propre sein, dans un système de péréquation pour atténuer les grandes disparités de situation de ses membres au regard de l’AJ

3.2 POUR L’APRES 2015, TRACER UNE VOIE RAISONNABLE AU BUDGET DE L’AJ (ENTRE LA STAGNATION ET L’ASPIRATION AU « DOUBLEMENT »)

3.2.1 S’agissant du plafond de ressources pour qu’un justiciable ait le droit à l’AJ, l’hypothèse de sa revalorisation, évoquée dans beaucoup de rapports, appelle de la prudence

3.2.2 S’agissant du champ matériel de l’AJ, il semble voué à susciter une dépense croissante sous l’effet de plusieurs évolutions

3.2.3 S’agissant du niveau de la rétribution des avocats, il appelle d’urgence une refonte de la grille nationale déterminant les dotations de part contributive de l’État aux missions d’AJ

3.2.4 S’agissant de l’organisation de la profession d’avocat comme de l’État, elle devrait conditionner toute évolution même modeste du budget de l’AJ au-delà de 2015

LISTE DES ANNEXES