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Rapport d'information déposé par la commission des affaires étrangères en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 14 novembre 2012, sur « Engagement et diplomatie : quelle doctrine pour nos interventions militaires ? »

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Date de remise : Mai 2015
156 pages

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Le présent rapport d'information se penche sur la politique d'engagement armé de la France. Il revient sur cinquante ans d'engagements militaires extérieurs. Au cours des années 1960, la France a commencé à utiliser son outil militaire pour conduire des opérations extérieures (OPEX), principalement, dans un premier temps, sur le continent africain. S'ouvrait ainsi une période caractérisée par un certain « interventionnisme » dans les conflits externes, qui était appelé à s'accentuer avec la fin de la guerre froide. A partir de cet état des lieux, les rapporteurs estiment que si la France n'a pas adopté une « doctrine d'intervention », ses décisions d'intervention reposent malgré tout sur trois grandes tendances : une conception large des intérêts et responsabilités de la France ; une disponibilité pour mobiliser l'outil militaire au service de cette conception ; un souci marqué de la légalité et de la légitimité internationales. Si le bilan des OPEX est plutôt jugé positif sur le plan militaire, il est, selon les rapporteurs, plutôt mitigé sur le plan politique, aussi bien concernant l'efficacité à long terme des OPEX, que pour leur bénéfice politique pour la France. Les rapporteurs procèdent ensuite à une analyse du cadre institutionnel interne des interventions extérieures : dispositions constitutionnelles, livres blancs de 2008 et 2013, comparaisons internationales. Au terme de leurs travaux, si les rapporteurs écartent l'idée d'instaurer une « doctrine d'intervention », ils estiment malgré tout que la France ne doit s'engager militairement que si et seulement si cinq critères sont remplis (« sens stratégique » de l'intervention, soutien large de la communauté internationale, définition d'objectifs clairs et réalistes, mise en oeuvre d'une stratégie de sortie pérenne, réel effet positif pour les populations civiles) et que sa politique d'engagement armé respecte un principe fondamental de cohérence budgétaire.

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : RETOUR SUR CINQUANTE ANS D’ENGAGEMENTS MILITAIRES EXTÉRIEURS

I. L’OPÉRATION EXTÉRIEURE : UN CONCEPT UNIQUE POUR DES RÉALITÉS DIVERSES ET HÉTÉROGÈNES

A. QU’EST-CE QU’UNE « OPÉRATION EXTÉRIEURE » ?

1. Origines du terme

2. L’OPEX : une notion administrative

3. Proposition de définition

B. UN CONCEPT APPLICABLE À DES ENGAGEMENTS DIVERS

1. Diversité des types d’engagements

2. Diversité des volumes d’engagement

3. Diversité des cadres d’engagement

4. Diversité des durées d’engagement

C. LE CAS DE LA MARINE : DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES OU À L’EXTÉRIEUR ?

1. La marine par nature déployée hors des frontières nationales

2. Engagements extérieurs et à l’extérieur : une frontière floue

3. La dimension maritime des OPEX

4. Vers des théâtres d’opérations spécifiquement maritimes ?

II. CINQUANTE ANS D’ENGAGEMENTS MILITAIRES EXTÉRIEURS

A. LES GRANDES « PÉRIODES » DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES FRANÇAISES

1. Des opérations circonscrites pendant la guerre froide

2. Des engagements militaires tous azimuts à la chute des blocs

3. Tendances récentes : vers plus de concentration et de modularité dans les engagements

B. QUELS ENSEIGNEMENTS RETIRER D’UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE ?

1. La France a-t-elle eu une doctrine ou des principes d’intervention ?

2. Peut-on établir un bilan global des opérations extérieures françaises ?

DEUXIÈME PARTIE : ANALYSE DU CADRE INSTITUTIONNEL INTERNE DES INTERVENTIONS EXTÉRIEURES

I. LE CADRE INSTITUTIONNEL : UNE EFFICACITÉ ÉPROUVÉE

A. UNE BOUCLE DÉCISIONNELLE COURTE ET DÉCLOISONNÉE

1. La prééminence incontestée du chef de l’État

2. Un processus décisionnel efficace

B. UN CONTRÔLE EFFECTIF DU PARLEMENT

1. Un rôle traditionnellement très effacé

2. Des améliorations substantielles à partir de 2008

3. Faut-il aller plus loin ?

C. POINT DE COMPARAISON CHEZ NOS PARTENAIRES

1. États-Unis : du pouvoir de déclarer la guerre au pouvoir d’y mettre fin ?

2. Royaume-Uni : le vote des Communes sur la Syrie, un précédent ?

3. Allemagne : l’« armée parlementaire »

4. Espagne

5. Italie

II. LE CADRE CONCEPTUEL : LES LIVRES BLANCS DE 2008 ET 2013

A. LES « PRINCIPES DIRECTEURS » DES INTERVENTIONS EXTÉRIEURES

B. LE CADRE DE L’INTERVENTION POSÉ PAR LE LIVRE BLANC DE 2013

III. QUEL CADRE DOCTRINAL CHEZ NOS PARTENAIRES ?

A. LES ÉTATS-UNIS

1. De la doctrine Bush à la doctrine Obama

2. Les nouvelles données de l’engagement américain

3. Quel impact pour notre pays ?

B. LE ROYAUME-UNI

1. Les données historiques de l’engagement britannique

2. L’impact du « choc » des engagements en Irak et en Afghanistan

3. Un affaiblissement à tempérer

C. L’ALLEMAGNE

1. Une tradition de « retenue militaire »

2. Vers un investissement plus actif

3. Les limites de cette évolution

D. L’AUSTRALIE

1. Une ambition militaire régionale

2. Le cadre des opérations extérieures australiennes

3. Un partenariat à développer

TROISIÈME PARTIE : POUR UN ENCADREMENT RENFORCÉ DE LA POLITIQUE D’ENGAGEMENT DE LA FRANCE

I. CINQ CRITÈRES CUMULATIFS POUR DÉCIDER D’INTERVENIR

A. L’INTERVENTION A UN « SENS STRATÉGIQUE »

1. Les intérêts supérieurs de la France sont en jeu

2. L’intervention française doit véritablement servir ces intérêts

B. L’INTERVENTION BÉNÉFICIE D’UN SOUTIEN LARGE DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

1. La légitimité de l’intervention doit être consacrée par l’ONU

2. Chercher à associer les Européens avec pragmatisme

3. Exploiter pleinement la coopération avec les partenaires locaux

4. Le soutien de l’opinion publique, plutôt un objectif qu’un critère

C. L’INTERVENTION A DES OBJECTIFS CLAIRS ET RÉALISTES

1. Les objectifs stratégiques et politiques sont clairement définis

2. Ces objectifs sont proportionnés à nos moyens

D. L’INTERVENTION EST ASSORTIE D’UNE STRATÉGIE DE SORTIE PÉRENNE

1. L’intervention est adossée à une solution politique crédible

2. Nous avons une stratégie cohérente et globale pour la reconstruction du pays

E. L’INTERVENTION AURA UN RÉEL EFFET POSITIF POUR LES POPULATIONS CIVILES

1. Les limites de l’intervention d’humanité

2. L’effet réel de l’intervention militaire pour les populations civiles

II. UN PRINCIPE FONDAMENTAL DE COHÉRENCE BUDGÉTAIRE

A. LA FRANCE DOIT ENTRETENIR UN OUTIL MILITAIRE COHÉRENT AVEC SON NIVEAU D’AMBITION

1. La France doit entretenir une capacité expéditionnaire solide

2. Cette exigence a des implications budgétaires fortes

B. CE PRINCIPE DE COHÉRENCE BUDGÉTAIRE EST FRAGILISÉ

1. De multiples engagements militaires

2. Une forte tension sur les hommes

3. Une forte tension sur les équipements

4. Des incertitudes partiellement levées sur les ressources

C. DES CHOIX DIFFICILES EN PERSPECTIVE

1. Réinvestir, une nécessité vitale à brève échéance

2. Le débat sur l’avenir de la dissuasion nucléaire est-il clos ?

3. Opération Sentinelle et cohérence globale de l’outil militaire

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXES

ANNEXE N° 1 : LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES FRANÇAISES DEPUIS LA GUERRE D’ALGÉRIE

ANNEXE N° 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET DES VISITES EFFECTUÉES PAR LES RAPPORTEURS