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Rapport d'information fait au nom de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer sur : Domaines public et privé de l'Etat outre-mer, 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Date de remise : Juin 2015
251 pages

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Lors de sa réunion du 9 décembre 2014, la délégation sénatoriale à l'outre-mer a arrêté son programme de travail et retenu la question foncière comme sujet d'étude transversal. Cette problématique concerne l'ensemble des outre-mer et constitue l'un des verrous majeurs du développement économique et social des territoires. Sans avancée sur le traitement de la question foncière, il n'y aura pas de progrès à attendre en matière de logement, de transports, d'équipements collectifs, de soutien à l'agriculture et aux entreprises, puisque toutes ces politiques sont conditionnées par la disponibilité et l'aménagement du foncier. Ce problème est rendu particulièrement complexe par l'empilement et l'enchevêtrement de règles dérogatoires, la prise en compte de la coutume, les insuffisances du cadastre, les carences du titrement et le poids historique d'un État propriétaire. Les situations pratiques et le droit applicable varient très fortement outre-mer d'une collectivité à une autre. Pourtant il n'existe aucune étude globale prenant en compte l'ensemble des aspects du problème dans la totalité des territoires ultramarins. La délégation a choisi de segmenter son étude en trois volets qui seront présentés au cours des trois années de la mandature. Le premier volet, couvert par le présent rapport, est consacré à la gestion du domaine public et privé de l'État. Le deuxième portera sur les maux de la propriété foncière privée, et en particulier les problématiques de titrement, d'indivision successorale, de cadastre et de publicité foncière. Le troisième traitera des politiques d'aménagement en évoquant les conflits d'usage, les outils fonciers, les instruments de planification et les documents d'urbanisme. La question foncière sera ainsi examinée successivement à travers le prisme de chacune des parties prenantes : l'État, les personnes individuelles et les collectivités territoriales.

INTRODUCTION

I. UN DOMAINE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, RÉGI PAR UN DROIT PLURIEL ET DÉLAISSÉ PAR L'ÉTAT CENTRAL

A. LE KALÉIDOSCOPE DES PROPRIÉTÉS DE L'ÉTAT OUTRE-MER

1. L'impossible « tour du propriétaire »

2. Un domaine de l'État aux contours variables avec le degré d'autonomie des collectivités

a) L'État, un acteur pivot de la politique foncière dans les départements et régions d'outre-mer grâce à la possession du littoral et des forêts

(1) Le poids particulier des forêts du domaine privé

(2) Des composants spécifiques du domaine public ultramarin

(a) La zone des cinquante pas géométriques (ZPG)

(b) Les eaux ultramarines

b) Une domanialité résiduelle dans les collectivités à statut d'autonomie

(1) Un indicateur du degré d'autonomie des collectivités

(2) Les réserves de souveraineté encadrant le transfert du domaine public de l'État

(3) La persistance de revendications ponctuelles

(4) Un transfert inachevé à Saint-Martin, conséquence de la défaillance du cadastre

B. UN DROIT DOMANIAL FLUCTUANT ENTRE SÉDIMENTATION HISTORIQUE ET TENTATIVES D'ADAPTATION AUX CIRCONSTANCES LOCALES

1. Un régime juridique dérogatoire et morcelé

a) Le droit commun de la domanialité

b) Des exceptions ultramarines aux fondements discutables

(1) L'éclatement du droit domanial ultramarin

(2) L'inapplicabilité de certaines règles spéciales

(3) Les forêts départemento-domaniales et les anciens biens des colonies

(4) La domanialité publique discutable de la zone des cinquante pas géométriques

(5) Le cas exceptionnel de Mayotte : la dérogation devient la règle

2. Un maquis normatif inextricable rendant problématique l'accès au droit

a) Un enchevêtrement normatif

b) Une complexité insoupçonnée qui confine à l'obscurité

(1) La prise en compte des pratiques coutumières

(a) Le cas de la commune bushinenge d'Apatou

(b) Le cas de la commune amérindienne d'Awala-Yalimapo

(2) La mosaïque fluctuante des statuts fonciers sur la ZPG des départements d'outre-mer

C. UNE ORGANISATION DES SERVICES DE L'ÉTAT FRAGILE

1. Des opérateurs locaux multiples mais peu dotés

a) Une gestion domaniale démembrée

b) Des moyens limités

2. Une absence de stratégie nationale qui rejaillit sur l'action des services locaux

a) Un pilotage sans gouvernail

b) Une coordination entre acteurs déconcentrés complexe dans les faits

(1) Les cessions du domaine privé en Guyane

(2) Les relations entre l'ONF et les parcs nationaux

II. UN ÉTAT QUI ENTEND GARDER LA MAIN, MALGRÉ UNE GESTION DOMANIALE INEFFICACE

A. UNE LUTTE DIFFICILE CONTRE LES OCCUPATIONS DU DOMAINE

1. Des carences dans la protection du domaine qui ne sont pas une fatalité

a) Un constat préoccupant tant sur le domaine public que sur le domaine privé

b) Le cas particulier des forêts littorales

2. Des procédures et des paradoxes créant des effets d'aubaine et nécessitant une remobilisation de l'État

a) Des procédures de protection propres au domaine public tenues en échec

b) Un domaine privé paradoxalement moins protégé qu'une propriété individuelle

c) Un traitement imparfait et inefficace des demandes de cession onéreuse qui encourage l'occupation sans titre

B. LES RÉGULARISATIONS DANS LA ZONE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES, UNE QUESTION SOCIALE ÉPINEUSE ET LANCINANTE

1. Des différences administratives et matérielles notables entre les outre-mer

a) Une vigilance nouvelle en raison de la pression démographique à La Réunion et en Guyane

b) Des régularisations embourbées à Mayotte, malgré l'urgence sociale

c) Une situation gelée à Saint-Martin, conséquence de l'inaction passée de l'État

2. Un règlement définitif pour les Antilles toujours annoncé et toujours repoussé, suscitant des interrogations

a) Une succession rapide de dispositions législatives pour ajuster l'intervention d'agences spécialisées

b) Un bilan ambivalent des agences, qui invite à reconsidérer leur mission

C. DES DÉSÉQUILIBRES PRÉJUDICIABLES AU DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES

1. Une tension entre logiques de protection et de développement

2. L'État réticent à laisser la maîtrise foncière aux collectivités territoriales

III. ORGANISER UN NOUVEAU PARTAGE DE LA RESPONSABILITÉ DU DOMAINE ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES

A. STABILISER ET APURER LA BANDE LITTORALE

1. Recentrer l'État sur la protection du domaine naturel

a) Conforter les opérateurs d'État et unifier la gestion des espaces naturels littoraux

b) Prévenir le mitage et l'urbanisation rampante

2. Donner la maîtrise des espaces urbanisés aux collectivités territoriales

a) Définir un cadre de transfert

b) Renouveler les modes de gestion et de régularisation des occupations

B. REFONDRE LE SYSTÈME FORESTIER OUTRE-MER

1. Libérer des terrains sur le domaine privé en Guyane

a) Accélérer les procédures de cessions onéreuses aux particuliers

b) Préparer la réduction et la mutation du domaine forestier permanent

2. Renforcer les capacités de développement et d'aménagement des communes

a) Faciliter la constitution de forêts communales

b) Assurer la fiscalisation effective des forêts d'État exploitées outre-mer

c) Apaiser les tensions avec les parcs nationaux

EXAMEN EN DÉLÉGATION

ANNEXES

ANNEXE 1 : LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

ANNEXE 2 : LISTE DES DÉPLACEMENTS

COMPTES RENDUS DES TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION

 
 

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