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Mission de préfiguration de Grand Paris Aménagement

Auteur(s) :

    • FRANCE. Ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité

Editeur :

  • Ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité

Date de remise : Septembre 2015
168 pages

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Le présent rapport traite des conditions de réussite de l'opération d'intérêt national multisites du Plan de mobilisation pour l'aménagement et le logement en Ile-de-France annoncée par le Gouvernement et de la création d'un nouvel établissement pour piloter cette opération, Grand Paris Aménagement, issu de la transformation de l'AFTRP et du rapprochement de celle-ci avec deux établissements publics d'aménagement, Orly-Rungis-Seine-Amont et Plaine de France. Le rapport souligne la légitimité pour l'Etat de s'impliquer aux côtés des collectivités pour favoriser la réalisation d'opérations d'aménagement ambitieuses en Ile-de-France, en complément de l'effort de 30 milliards d'euros consentis par les pouvoirs publics pour la construction du réseau de métro automatique du Nouveau Grand Paris. Il recommande une approche partenariale avec les collectivités locales via la négociation de Contrats d'intérêt national pour l'aménagement et le logement (CINal). Ce nouveau dispositif permettrait de convenir des gouvernances, des procédures, des moyens et des outils mobilisés par l'Etat au service de territoires et de leurs projets. Le CINal constituerait ainsi l'outil privilégié de mise en œuvre du Plan de mobilisation pour l'aménagement et le logement et une modalité d'application des Contrats de développement territorial (CDT) quand ils existent.

PREAMBULE

SYNTHESE

1 L’ÉTAT, AMÉNAGEUR EN ILE-DE-FRANCE

1.1 Une intervention légitime pour des enjeux d’intérêt national

1.1.1 Favoriser le développement et le rééquilibrage territorial de la région capitale

1.1.2 Répondre au défi de la crise du logement

Une production insuffisante de logements

Des freins à la production de logements demandant l’intervention de l’Etat

Une responsabilité et des compétences maintenues de l’Etat au titre de la politique du logement

Un Etat partenaire des collectivités

1.2 Une exigence de cohérence entre les opérateurs de l’Etat en Ile-de-France

Les opérateurs publics d’aménagement

Les autres opérateurs publics et parapublics

2 GRAND PARIS AMÉNAGEMENT, OPÉRATEUR GLOBAL DE RÉFÉRENCE

2.1 Un métier historique : l’ingénierie foncière

2.1.1 Gestionnaire et opérateur foncier de l’Etat

2.1.2 Opérateur foncier au service de l’aménagement

La maîtrise foncière en aménagement : la responsabilité de l’aménageur

Les compétences foncières de l’opérateur Grand Paris Aménagement

2.2 Un métier récent : le traitement de l’habitat dégradé

De l’intervention sur les copropriétés dégradées…

à une approche plus globale du traitement de l’habitat indigne

2.3 Le coeur de métier : l’aménagement opérationnel

2.3.1 Le métier d’aménageur

2.3.2 Grand Paris Aménagement, concessionnaire des collectivités

2.3.3 Grand Paris Aménagement, aménageur à la demande de l’Etat

Une prise d’initiative en propre d’opérations d’aménagement

Dans un cadre partenarial affirmé

Avec une obligation d’exemplarité

2.4 Un métier spécifique : le développement territorial

2.4.1 La relation entre aménagement opérationnel et développement territorial

2.4.2 L’ingénierie du développement territorial au sein de Grand Paris Aménagement

L’ingénierie de gouvernance et de structuration des territoires

Le pilotage et la coordination d’opérations d’intérêt national

Le développement pré-opérationnel des opérations d’aménagement

3 GRAND PARIS AMÉNAGEMENT, PARTENAIRE DES COLLECTIVITÉS

3.1 Pour un « contrat d’intérêt national »

3.1.1 L’OIN, un dispositif existant utile mais d’une portée relative

Les limites de l’OIN sur le plan juridique

Des moyens financiers aujourd’hui contraints

3.1.2 Le Contrat d’Intérêt National pour l’aménagement et le logement (CINal), un dispositif proposé pour la mise en oeuvre des projets

Une gouvernance partagée autour d’objectifs négociés

Une mobilisation active de l’Etat et de ses opérateurs

Des procédures réglementaires utiles à la mise en oeuvre

Des moyens financiers adaptés

3.1.3 De nouvelles modalités d’accompagnement des projets demandées par les acteurs mais supposant un examen complémentaire

La demande d’une fiscalité dérogatoire sur certains périmètres et/ou produits ciblés

Un engagement de l’Etat et de la Région pour le financement d’infrastructures primaires au-delà des seules périodes du contrat de plan

L’accroissement de la bonification de la nouvelle « aide aux maires bâtisseurs » destinée au cofinancement des équipements publics de proximité

Des modalités supplémentaires d’intervention en matière de portage foncier en aménagement

La mobilisation par le marché bancaire comme par la Caisse des Dépôts de prêts dédiés aux grandes opérations d’aménagement et de logement

La mise en place d’un fonds d’investissement dédié au Grand Paris

La poursuite de la simplification administrative et normative

3.2 Une architecture juridique renouvelée pour une gouvernance partenariale

3.2.1 Une nécessité juridique : un EPIC dont les activités exercées dans les champs non concurrentiel et concurrentiel sont distinguées

Le choix d’un établissement public industriel et commercial

La séparation de l’activité concurrentielle

L’hypothèse d’un EPIC de tête pour exercer l’activité non concurrentielle et d’une filiale dédiée à l’exercice de l’activité concurrentielle

3.2.2 Une orientation phare : une gouvernance centrale partagée entre l’Etat et les collectivités

Une composition paritaire Etat-Collectivités de l’instance délibérative de l’EPIC

Un comité stratégique ou de développement principalement composé d’élus

3.2.3 Une évolution importante : une organisation territoriale souple et adaptable aux situations locales

L’ingénierie du développement territorial : des comités de territoire jusqu’aux groupements d’intérêt public

L’aménagement opérationnel : des comités de pilotage et de suivi jusqu’à des entreprises communes

3.2.4 Une demande croissante : des coopérations renforcées entre opérateurs de l’Etat pour l’aménagement

Des protocoles de partenariat jusqu’aux sociétés en participation

Un objet spécifique : la foncière publique

4 LES PRINCIPES D’UN MODÈLE ÉCONOMIQUE ÉQUILIBRÉ POUR L’AMÉNAGEMENT

4.1 Le modèle économique de l’aménagement

Sur l’équilibre à terminaison des opérations

Sur le préfinancement du décalage entre les dépenses et les recettes

Sur l’équilibre économique et financier de l’opérateur

4.2 Les stratégies pour améliorer l’équilibre et réduire le besoin de financement

4.2.1 Créer les conditions de l’équilibre : la question de la densité

4.2.2 Diminuer le besoin de préfinancement

4.2.3 Privilégier les alternatives à l’emprunt

4.2.4 Améliorer les modalités d’engagement des opérations et le pilotage du risque

Au démarrage des opérations

Tout au long du déroulement des opérations

5 RÉUSSIR LA FUSION DE L’AFTRP ET DES EPA ORSA ET PLAINE DE FRANCE ET LA CRÉATION DE GRAND PARIS AMÉNAGEMENT

5.1 Un périmètre géographique pertinent

5.1.1 Les enjeux du rapprochement entre l’AFTRP et des EPA

Renforcer l’efficacité de l’action publique

Garantir la coordination des opérateurs publics

5.1.2 La fusion préconisée entre l’AFTRP, l’EPA-ORSA et l’EPA Plaine de France

Les établissements à rapprocher

Les modalités du rapprochement : le choix de la fusion

5.1.3 Une réflexion utile sur un avenir commun avec d’autres EPA

Mutualiser des moyens de fonctionnement

Anticiper des trajectoires futures

5.2 Trois établissements aux situations différentes mais compatibles

5.2.1 Des statuts convergents

5.2.2 Des droits sociaux à rapprocher

Statuts des personnel, classification et rémunérations

Régime horaire et avantages sociaux

Effectifs

5.2.3 Des situations financière contrastées

L’AFTRP : des fonds propres élevés, insuffisants cependant pour autofinancer l’activité

Plaine de France : des fonds propres limités au foncier d’apport

EPAORSA : des fonds propres largement entamés par les déficits passés

Ø Vue d’ensemble des trois établissements : une trésorerie tendue

5.3 Les enjeux économiques du nouvel établissement

5.3.1 Le portefeuille du futur opérateur

A périmètre constant

En ajoutant de nouvelles opérations envisagées

Le portefeuille consolidé

5.3.2 Les opérations en concession : un risque et un besoin de financement contenus

L’équilibre à terminaison

Le besoin de financement 128

5.3.3 Les opérations en initiative propre : des opérations d’envergure nécessitant un préfinancement adapté

L’équilibre à terminaison

Le besoin de financement

5.3.4 Le financement des missions complémentaires

L’ingénierie foncière

Le développement territorial

5.3.5 La nécessité d’une prospective financière consolidée

5.4 Deux défis à relever : la compétitivité de la structure et la viabilité des opérations

5.4.1 L’effort de compétitivité

La préservation de l’emploi

La mutualisation des fonctions

5.4.2 La viabilité opérationnelle

Le financement de missions annexes : deux exemples d’alertes

Assurer à la structure un niveau de marge brute lui permettant de couvrir ses charges

Circonscrire le risque lié aux opérations transférées

5.5 Vers une fusion rapide et ordonnée

5.5.1 La voie décrétale recommandée

5.5.2 Une transition coopérative préconisée

6 ANNEXES

6.1 Liste des 25 propositions

6.2 Lettre de mission

6.3 Auditions réalisées dans le cadre de la mission

6.4 Sigles et abréviations