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Rapport d'information déposé (...) par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'évaluation des politiques publiques de lutte contre la pollution de l'air

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Date de remise : Mai 2016
507 pages

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En octobre 2014, le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a décidé d'inscrire à son programme de travail l'évaluation des politiques de lutte contre la pollution de l'air, sur proposition du groupe écologiste. Sur le fondement de l'article L. 132-5 du code des juridictions financières, le Président de l'Assemblée nationale a, sur proposition du CEC, demandé l'assistance de la Cour des comptes afin de réaliser cette évaluation. Remis en janvier 2016, le rapport de la Cour des comptes porte principalement sur trois points : d'une part, les objectifs assignés à la lutte contre la pollution de l'air ; d'autre part, le cadre juridique dans lequel elle s'inscrit ; enfin, les moyens budgétaires, fiscaux et humains qui y sont consacrés, et les résultats mesurés sur le territoire métropolitain. Il contient des développements plus spécifiques sur trois sujets que les rapporteurs du CEC souhaitaient voir examiner : la pollution de l'air d'origine industrielle, la pollution due à la production énergétique ainsi que l'action en faveur du développement du véhicule électrique. Sur la base de ce rapport, de leurs propres travaux et des auditions qu'ils ont menés, les rapporteurs se sont attachés à mieux comprendre les méthodes d'évaluation du coût de la pollution atmosphérique et mieux cerner le phénomène mal connu de la pollution de l'air intérieur. Après la présentation du rapport de la Cour, ils ont animé des tables rondes destinées à recueillir la position des parties prenantes sur le constat qu'elle avait établi. La synthèse qu'ils ont réalisée s'articule autour de trois axes principaux : la nécessité d'évaluer le coût de la pollution de l'air et de clarifier les compétences des acteurs impliqués ; l'importance d'améliorer l'efficacité des mesures encadrant les sources mobiles et fixes de pollution et de faire de la lutte contre la pollution de l'air intérieur une priorité.

SYNTHÈSE DU RAPPORT

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : ÉVALUER LE COÛT DE LA POLLUTION DE L’AIR ET CLARIFIER LES COMPÉTENCES DES ACTEURS QUI LUTTENT CONTRE SES NUISANCES

I. UN COÛT IMPORTANT POUR LA SOCIÉTÉ MAIS DIFFICILE À ÉVALUER

A. LE COÛT DE L’INACTION : UNE DONNÉE INDISPENSABLE POUR L’INFORMATION DU GRAND PUBLIC ET L’AIDE À LA DÉCISION

1. Les nombreuses externalités négatives de la pollution de l’air doivent être mieux connues

2. Les bénéfices associés à la lutte contre la pollution de l’air doivent être davantage mis en avant

B. UN EXERCICE D’ÉVALUATION COMPLEXE

1. L’estimation du coût socio-économique est entourée de difficultés

a. Un travail qui repose sur trois étapes semées d’embûches

b. Une valorisation monétaire de la mortalité et de la morbidité liées à la pollution de l’air problématique

c. Un recours peu fréquent aux indicateurs de qualité de vie

2. Les résultats disponibles sont d’amplitude très variable et restent des approximations

a. Un coût probablement sous-évalué

b. Des chiffrages hétérogènes

3. Les estimations centrées sur le coût pour la sécurité sociale semblent plus robustes

a. Des calculs fondés sur des coûts tangibles

b. Une approche qui, pour l’heure, n’est pas exempte de sérieuses limites méthodologiques

C. DES CONNAISSANCES ÉPIDÉMIOLOGIQUES ET ÉCONOMIQUES QUI DOIVENT ÊTRE APPROFONDIES

II. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LE PILOTAGE DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L’AIR

A. LES ACTIONS MENÉES SONT PARTIELLES ET PEU STRUCTURÉES

1. La lutte contre le réchauffement climatique et l’amélioration de la qualité de l’air sont insuffisamment articulées

a. Des problématiques liées

b. Des outils cloisonnés, voire contradictoires

i. Au niveau national

ii. Au niveau local

2. La gouvernance des politiques anti-pollution est complexe et instable

a. Une action ministérielle discontinue

b. Une planification locale foisonnante et inaboutie

c. Des marges de manœuvre insuffisantes pour les acteurs de terrain

d. Des actions insuffisamment évaluées

3. La gestion des pics de pollution est inappropriée

a. Une procédure complexe et peu lisible pour le grand public

b. Des mesures à l’impact limité car insuffisamment ciblées et rapides

c. Un cadre juridique en cours de révision

B. DONNER DE LA COHÉRENCE ET DE LA STABILITÉ AUX OUTILS DE PLANIFICATION ET DE GESTION NATIONALE ET LOCALE

1. Une urgence absolue : avoir une vision nationale et locale intégrée « climat–air–énergie »

2. Faire des acteurs de terrain le pivot des politiques de qualité de l’air

3. Évaluer les plans nationaux et les actions locales et conforter les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA)

4. Anticiper la gestion des épisodes de pollution et rendre la procédure plus lisible

C. CLARIFIER LA COMMUNICATION EN DIRECTION DU GRAND PUBLIC

1. S’assurer de la cohérence et de l’exhaustivité des données fournies

2. Utiliser un indice de qualité de l’air synthétique

DEUXIÈME PARTIE : AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DES MESURES RELATIVES AUX SOURCES MOBILES ET FIXES DE POLLUTION

I. SE DONNER LES MOYENS DE LUTTER CONTRE LA POLLUTION ÉMISE PAR LE SECTEUR ROUTIER

A. LES TRANSPORTS ROUTIERS : UN SCORE PLUTÔT MÉDIOCRE EN TERMES DE QUALITÉ DE L’AIR

1. Malgré la baisse des émissions qui lui sont liées, le trafic routier contribue fortement aux concentrations élevées de certains polluants

2. Les taxes et les aides concernant ce secteur favorisent les rejets de certains polluants

a. Des outils fiscaux et financiers non ciblés sur la lutte contre la pollution locale par les particules fines et les oxydes d’azote et qui encouragent la diéselisation du parc

b. Un soutien au véhicule électrique qui reste faible au regard de son impact sur la pollution locale et de son potentiel de développement

c. L’abandon de l’écotaxe poids-lourds : une occasion manquée

3. Le contrôle des émissions automobiles souffre de faiblesses structurelles

a. Des procédures d’essai qui ne permettent pas d’assurer le respect des normes Euro

b. Des propositions d’amélioration de la Commission européenne en partie contestées

B. TAXER ET AIDER LES VÉHICULES EN FONCTION DE LEUR DEGRÉ DE NOCIVITÉ

1. Faut-il résorber le différentiel de taxation essence-gazole ?

2. Orienter les investissements et les achats vers des motorisations moins polluantes

a. Accélérer le renouvellement du parc par des aides plus incitatives

b. Adapter le transport routier de marchandises

C. RÉGULER DIFFÉREMMENT LE TRAFIC ROUTIER ET PROMOUVOIR L’AUTO-PARTAGE

1. Promouvoir la circulation graduée

a. Gérer de manière dynamique le trafic routier

b. Mettre en place des zones de circulation restreinte sous certaines conditions

2. Soutenir le covoiturage domicile-travail

D. RÉDUIRE LES VALEURS LIMITES D’ÉMISSIONS ET RENFORCER LEUR CONTRÔLE

1. Utiliser le levier des normes Euro

2. Modifier les dispositifs d’homologation des véhicules et de mesure de leurs émissions

II. IMPLIQUER DAVANTAGE LES AUTRES SECTEURS DANS LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L’AIR

A. L’INDUSTRIE : RENDRE LA FISCALITÉ PLUS INCITATIVE ET MIEUX CONTRÔLER LES INSTALLATIONS CLASSÉES

1. Les résultats obtenus par ce secteur sont importants mais la politique de réduction des émissions reste perfectible

a. Une baisse importante des rejets encouragée par la réglementation européenne et relayée par les investissements des entreprises

b. Une taxe générale sur activités polluantes « air » dont le montant est inférieur aux coûts des dommages environnementaux et des meilleures technologies disponibles

c. Une majorité d’installations classées inspectées occasionnellement

2. Faut-il revoir le barème de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) « air » ?

3. Renforcer le contrôle des installations soumises à simple déclaration en s’appuyant sur les préfets et les maires

B. L’AGRICULTURE : CHANGER DE DISCOURS POUR LE RENDRE AUDIBLE

1. La qualité de l’air doit s’inscrire dans le contexte plus large de la compétitivité de l’agriculture hexagonale

a. Des émissions quasiment stables

b. La nécessité d’accompagner les efforts d’un secteur spécifique et fragilisé

2. Le verdissement des exploitations fait désormais partie intégrante de leur compétitivité

a. Limiter les intrants

b. Intégrer les exploitations dans leur écosystème

3. Les pouvoirs publics doivent se donner les moyens de convaincre

a. Les expérimentations doivent être développées : le réseau des fermes DEPHY - Démonstration Expérimentation Production de références sur les systèmes économes en pHYtosanitaires

b. Placer l’agriculteur au centre du dispositif en l’informant, en le formant et en le soutenant

C. LA POLLUTION D’ORIGINE RÉSIDENTIELLE PROGRESSE ET SA RÉDUCTION PASSE PAR UNE POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE VOLONTARISTE

1. La réduction de la pollution atmosphérique d’origine résidentielle, passée un peu inaperçue, est synonyme d’amélioration de la performance énergétique du parc immobilier

a. Une pollution passée un peu inaperçue

b. Une source de pollution à ne pas négliger

c. Un parc de logements dans lequel la maison individuelle et l’ancien dominent, ce qui se ressent sur sa performance énergétique

d. L’amélioration des appareils de chauffage

2. La mobilisation des acteurs est le gage de l’efficacité des mesures prises

a. Adapter les solutions au contexte local

b. Sensibiliser les particuliers

TROISIÈME PARTIE : LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L’AIR INTÉRIEUR

I. LA MOBILISATION DES POUVOIRS PUBLICS

A. DE L’OBSERVATOIRE DE LA QUALITÉ DE L’AIR INTÉRIEUR (OQAI) AU PLAN DE QUALITÉ DE L’AIR INTÉRIEUR (PQAI)

1. La première campagne de l’Observatoire de la qualité de l’air intérieur

2. Le Plan national santé-environnement (PNSE)

3. Le Grenelle de l’environnement et le PNSE 2

4. Le Plan national santé-environnement 3 (PNSE 3) et le plan de qualité de l’air intérieur (PQAI)

B. UN BILAN CONSISTANT

1. La recherche sur les milieux et les populations

a. Les études sur les milieux

b. Les études sur les populations

2. La réglementation par seuil

3. L’information du public et des professionnels

a. L’étiquetage des matériaux de construction et de décoration

b. Les autres types d’information

4. L’accompagnement des malades

II. UN SUJET COMPLEXE ET UNE GOUVERNANCE TOUFFUE QUI LAISSENT SUBSISTER DES ZONES D’OMBRE

A. UN SUJET COMPLEXE

1. La qualité de l’air intérieur est une résultante

2. Une démarche scientifique et administrative exigeante dans un univers incertain

a. Les différentes étapes

b. L’exemple des matériaux de construction et de décoration

c. Le projet d’étiquetage des produits d’ameublement et des produits d’entretien

d. Les incertitudes scientifiques

3. Des messages contradictoires

B. UNE GOUVERNANCE TOUFFUE QUI, EN DÉPIT DES PRÉCAUTIONS PRISES, NE CONTRIBUE PAS À CLARIFIER LES RÔLES ET LE MESSAGE DES POUVOIRS PUBLICS

1. Une gouvernance touffue

a. L’Observatoire de la qualité de l’air intérieur

b. Le Centre scientifique et technique du bâtiment

c. Les autres acteurs

2. Des mesures ont été prises pour limiter les dysfonctionnements

a. L’ouverture à la société civile

b. Le travail en réseau

c. Les comités de déontologie

3. Mais la répartition des rôles et le message à transmettre ne sont pas toujours clairs

a. La communication et la formation

b. La qualité de l’air dans les enceintes ferroviaires souterraines

C. DES ZONES D’OMBRE

1. Le monde du travail

2. Le cas du radon

III. UNE POLITIQUE À CONCILIER AVEC D’AUTRES EXIGENCES

A. LES ALÉAS DE LA CAMPAGNE DE MESURE DANS LES ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES

B. LA NÉCESSITÉ D’UNE BONNE ARTICULATION AVEC LES NORMES EN MATIÈRE DE LOGEMENT

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

EXAMEN PAR LE COMITÉ

ANNEXE N° 1 : VALEURS GUIDES SANITAIRES ET VALEURS DE GESTION DE LA QUALITÉ DE L’AIR INTÉRIEUR

ANNEXE N° 2 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

CONTRIBUTION DE LA COUR DES COMPTES À L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L’AIR