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Rapport d'information déposé par la commission des affaires étrangères en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 4 mars 2015, sur « la diplomatie et la défense des frontières maritimes de la France - Nos frontières maritimes : pour un projet politique à la hauteur des enjeux »

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Date de remise : Juin 2016
206 pages

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Avec environ 11 millions de kilomètres carrés d'eaux sous juridiction et environ 12 millions de fonds et de sous-sols sous-marins reconnus comme tels, la France détient la deuxième surface maritime du Monde, juste derrière les Etats-Unis. Paradoxalement, l'attention portée par les pouvoirs publics sur les questions maritimes n'est pas jugée suffisante par rapport aux enjeux et aux atouts dont dispose la France. Tel est constat formulé dans le présent rapport d'information. Ce rapport revient sur plusieurs évolutions : dégradation de la sécurité des mers, évolution de la géopolitique maritime, fonte des glaces ouvrant en Arctique de nouveaux espaces, inquiétudes autour de la situation en Mer de Chine. Au regard de ces enjeux, les rapporteurs jugent impératif que la France affirme une volonté politique, à la hauteur de l'importance de ses espaces maritimes et de ses ressources. Ils présentent ainsi cinq propositions : porter la culture maritime au plus haut niveau de l'Etat et assurer la continuité de l'impulsion politique ; mener une stratégie d'influence aux niveaux européen et international, notamment au sein de l'Union européenne et de l'OTAN, sur les enjeux maritimes, et assurer dans les organisations compétentes, comme l'Organisation maritime internationale (OMI), la présence française ; garantir les moyens minimum nécessaires pour les capacités françaises de surveillance maritime ; développer la coopération sur le plan régional ; développer la protection environnementale.

SYNTHÈSE DU RAPPORT

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : UN CONTEXTE MARITIME MONDIAL DYNAMIQUE, MAIS DONT LA SÉCURITÉ ET LA STABILITÉ SONT DE PLUS EN PLUS FRAGILISÉES

I. UN MONDE DE PLUS EN PLUS MARITIME QUI IMPOSE DES EFFORTS DE SÉCURITÉ ACCRUS

A. UN ESPACE MARIN TRÈS LARGEMENT SOUS LA JURIDICTION ET DONC LA RESPONSABILITÉ DES ÉTATS CÔTIERS

1. Une tendance de long terme consacrée par la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) en 1982

2. Six espaces maritimes ou sous-marins dont cinq sous juridiction des États côtiers, avec des statuts très différents

a. Le point de départ des délimitations : la ligne de base

b. Les eaux intérieures

c. La mer territoriale

d. La zone contiguë

e. La zone économique exclusive (ZEE)

f. La haute mer

g. Les facultés d’extension du plateau continental

h. La prolongation en mer des frontières terrestres : la négociation entre États

i. Schéma récapitulatif

3. Des différends encore assez nombreux, mais réglés le plus souvent par la négociation et très exceptionnellement par le juge ou par arbitrage

a. D’autres sources du droit de la mer à côté de la CNUDM

b. Des zones encore contestées mais sans tension

c. Des exemples très connus d’arbitrage ou de décisions de la Cour internationale de Justice

d. La question des eaux et titres historiques

B. LE TRANSPORT MARITIME AU COEUR DE LA MONDIALISATION

1. Une liberté de navigation garantie sur toutes les eaux, y compris la mer territoriale

2. La croissance du transport maritime

3. Une dépendance vis-à-vis de routes et de quelques points stratégiques bien identifiés : les détroits et les canaux transocéaniques

4. Le rôle clef de l’Organisation maritime internationale en matière de sécurité et de trafic maritime

5. Le développement des réseaux sous-marins pour l’énergie et les télécommunications

C. DES MENACES CROISSANTES SUR LA SÉCURITÉ DES MERS

1. La piraterie : une préoccupation constante, mais qu’il est possible d’endiguer

a. L’état des lieux

b. Les succès décisifs obtenus par la communauté internationale dans le golfe d’Aden et l’océan Indien

c. Le rôle de l’OMI

d. Le rôle de l’ONU : le rapport de M. Jack Lang sur les questions juridiques liées à la piraterie au large des côtes somaliennes

2. Les trafics d’êtres humains et les migrations illégales : une expansion préoccupante, notamment en Méditerranée

3. Les autres activités illégales et trafics illicites : drogues, armes et produits interdits

II. UNE GÉOPOLITIQUE MARITIME EN MOUVEMENT

A. LA REDISTRIBUTION DES PUISSANCES MILITAIRES NAVALES

1. Les termes de la suprématie américaine

2. Le développement rapide et spectaculaire de la marine chinoise, et la course aux armements en Extrême-Orient

a. La marine chinoise : l’acquisition rapide de capacités de haute mer

b. Les effets d’imitation des pays voisins en réaction aux risques d’hégémonie chinoise

3. Le retour de la marine russe

4. Le rétablissement capacitaire programmé du Royaume-Uni

5. L’incertitude sur le maintien de la supériorité technologique occidentale

B. L’OUVERTURE ANNONCÉE DE L’ARCTIQUE : DES TENSIONS SANS HEURT MAJEUR, MAIS QUI SOULÈVENT PLUSIEURS QUESTIONS IMPORTANTES DE DROIT MARITIME

1. Des enjeux réels, bien que de faible intensité pour l’instant

2. Un dialogue entre riverains, et même au-delà, au sein du Conseil de l’Arctique

a. Un dialogue essentiel même si limité

b. Le modèle de l’Antarctique en contrepoint

3. La question du statut des passages maritimes du Nord-Est et du Nord-Ouest : eaux intérieures ou détroits

4. Les revendications, notamment de la Russie, sur le plateau continental et la question de la nature de la dorsale de Lomonossov

III. UNE SOURCE D’INQUIÉTUDE MAJEURE : LA TENSION EN MER DE CHINE

A. UN CONTEXTE SPÉCIFIQUE

1. Un arrière-plan géographique, historique et géopolitique complexe

a. Une tension entre la Chine et ses voisins

b. Une interprétation du droit de la mer extensive de la part de tous les pays riverains : le cas des lignes de base

c. Des frontières maritimes encore imprécises

2. Deux questions séparées, l’une au Nord avec le Japon, l’autre au Sud, avec notamment les Philippines et le Vietnam, mais soulevant les mêmes questions

3. Les termes du litige au Nord : les Senkaku

4. Les termes du litige au Sud : les Paracels et les Spratleys

a. Des conflits de souveraineté dès l’époque coloniale

b. Les Paracels après 1945

c. Les Spratleys après 1945

d. Un arrière-plan économique et pétrolier

e. Un enjeu stratégique certain

B. LA POSITION DE LA CHINE

1. Des arguments d’ordre historique

2. La recherche d’une interprétation du droit de la mer toujours favorable à la plus grande extension possible des eaux sous juridiction chinoise, dans un contexte géographique compliqué

3. La recherche d’un contrôle effectif des eaux par la construction d’îles semi-artificielles et d’infrastructures, et l’amorce de leur militarisation

C. DES RÉACTIONS INTERNATIONALES PARFOIS FERMES ET TOUJOURS FONDÉES SUR LE DROIT

1. Une procédure d’arbitrage, intentée par les Philippines et en cours, bien que refusée par la Chine

2. Les réactions des États-Unis et des pays de l’ASEAN

a. Les déclarations et protestations politiques

b. Les missions des navires de l’US Navy dans le cadre du programme Liberté de navigation

c. Le survol de la zone par l’US Air Force

3. Une communauté internationale qui ne peut rester indifférente en raison de l’importance du trafic maritime et aérien dans la zone

D. UN CERTAIN APAISEMENT, MÊME SI LIMITÉ, SUR LES SENKAKU À PARTIR DE 2014

DEUXIÈME PARTIE : MANIFESTER ENFIN UNE VOLONTÉ POLITIQUE À LA HAUTEUR DES ESPACES MARITIMES ET DES ATOUTS DE LA FRANCE

I. UN ESPACE MARITIME EXCEPTIONNELLEMENT ÉTENDU ET DIVERSIFIÉ GRÂCE À L’OUTRE-MER, MAIS PARFOIS CONTESTÉ VOIRE MENACÉ

A. ONZE MILLIONS DE KILOMÈTRES CARRÉS SOUS JURIDICTION FRANÇAISE, DANS TOUS LES OCÉANS

1. La zone économique exclusive de la France

a. La deuxième superficie maritime du monde

b. La prédominance de l’Outre-mer, et principalement du Pacifique

c. Une superficie sous-marine encore plus vaste grâce aux extensions du plateau continental

d. Des frontières méconnues avec des pays éloignés

2. Les ZEE : des délimitations bien avancées, mais non encore achevées pour différents motifs

a. Des délimitations d’espaces maritimes toujours en cours

b. Le cas des ZEE

c. Les discussions avec les pays limitrophes

d. La négociation avec l’Espagne dans le golfe du Lion

B. LES EXTENSIONS DU PLATEAU CONTINENTAL : QUELQUES DEMANDES ENCORE EN INSTRUCTION OU EN ATTENTE

1. Une procédure encadrée par le droit de la mer

2. Un enjeu économique

3. La mise en place du programme Extraplac au début des années 2000

4. Des dossiers déposés pour un enjeu de l’ordre de 1,8 million de kilomètres carrés

5. Quelques renoncements fondés sur des motifs d’ordre géologique, mais parfois politique

a. Les territoires ultramarins n’ayant pas fait l’objet de demande

b. Le cas de Clipperton : les relations avec le Mexique en arrière-plan

6. Les premiers résultats : les décrets du 25 septembre 2015

7. La question des modalités de l’extension du plateau continental dans le golfe de Gascogne et la mer Celtique, à la frontière des eaux sous juridiction de l’Irlande, du Royaume-Uni, de l’Espagne et de la France

8. Un dossier à ne pas négliger : la demande d’extension du plateau continental au titre de Saint-Pierre-et-Miquelon

C. DES ESPACES CONTESTÉS VOIRE MENACÉS

1. Une souveraineté française qui n’est pas toujours acceptée ni officiellement reconnue sur certaines îles dans l’océan Indien et dans le Pacifique

a. Tromelin

b. Les Îles Éparses du canal du Mozambique

c. Matthew et Hunter dans le Pacifique sud

d. Clipperton dans le Pacifique central

2. Un risque permanent d’activités illégales dans les ZEE outre-mer

a. Des activités facilitées par certaines technologies

b. La pêche illégale

c. Les risques et infractions environnementaux

d. Les recherches clandestines de gisements miniers ou d’hydrocarbures

e. Les autres activités illégales et trafics

f. L’immigration clandestine à Mayotte

II. DES ATOUTS MAÎTRES

A. UNE VISION STRATÉGIQUE PERTINENTE, BIEN ÉTABLIE, RÉCEMMENT RENOUVELÉE ET QUI NE DEMANDE QU’À ÊTRE MISE EN œUVRE

1. Le livre bleu de 2009 : un document ancien mais encore très actuel

a. Investir dans l’avenir

b. Développer une économie durable de la mer

c. Promouvoir la dimension maritime des outre-mer

d. Affirmer la place de la France dans le contexte international

2. La stratégie nationale de sureté des espaces maritimes adoptée par le CIMer du 22 octobre 2015

3. Les autres décisions du CIMer du 22 octobre 2015

4. Des comparaisons internationales qui ne sont pas au désavantage de la France

a. Le Canada : une priorité claire relevant d’une stratégie maritime intégrée

b. Les États-Unis

c. Le Royaume-Uni

B. UNE CAPACITÉ DE COORDINATION AVÉRÉE GRÂCE À DES INSTRUMENTS ESSENTIELS : LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA MER ET L’ACTION DE L’ETAT EN MER, MAIS AUSSI L’ADMINISTRATION DES TAAF

1. Le Secrétaire général de la mer et le CIMer

a. Le secrétaire général de la mer et le secrétariat général de la mer

b. Le comité interministériel de la mer (CIMer)

c. Une coordination administrative comparativement moins achevée au Royaume-Uni

2. L’action de l’État en mer, enrichie depuis 2010 d’une fonction garde-côtes

3. L’administration des Terres australes et antarctiques françaises

C. UNE MARINE NATIONALE DE TRÈS HAUT NIVEAU, MAIS SURENGAGÉE

1. L’une des principales marines du monde par ses capacités et ses engagements

2. Un instrument « dual » au cœur de l’action de l’État en mer

3. Une présence outre-mer permanente

a. Une mission maintenue malgré des réductions capacitaires avérées

b. Des exigences comparativement plus fortes que pour la Royal Navy

D. DES COMPÉTENCES JURIDIQUES, SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES DE PREMIER ORDRE

1. La diplomatie française

a. La création du poste d’ambassadeur chargé des océans

b. Une compétence technique avérée au sein de services

2. L’Institut français de recherche pour l’exploitation des mers (Ifremer)

3. Le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM)

4. La protection environnementale : les aires marines protégées

a. Dix ans d’expérience de l’Agence des aires marines protégées

b. Une intégration programmée dans la future Agence française pour la biodiversité

E. DEUX POINTS D’APPUI MAJEURS : L’UNION EUROPÉENNE ET, EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ, L’OTAN

1. L’Union européenne : une vision maritime globale et intégrée, jusqu’à la sécurité

a. L’Union européenne, puissance maritime

b. La dimension économique : la croissance bleue

c. La stratégie de sûreté maritime de 2014

d. Une mutualisation des moyens pour les approches maritimes : un instrument utile même s’il est imparfait pour la crise migratoire

2. L’OTAN : un instrument essentiel de coopération maritime pour le haut du spectre, mais aussi pour les phénomènes de moindre intensité comme la crise migratoire

III. CINQ ORIENTATIONS ESSENTIELLES À METTRE EN œUVRE POUR DES RÉSULTATS PLUS TANGIBLES

A. ASSURER LA CONTINUITÉ DE L’IMPULSION POLITIQUE

1. Porter la culture maritime jusqu’au plus haut niveau de l’État

a. Mettre fin à la dichotomie actuelle entre le niveau politique et le niveau administratif

b. Nommer systématiquement un conseiller mer au sein du cabinet du Premier ministre

c. Inscrire les questions maritimes dans les priorités de l’agenda international de la France et les évoquer systématiquement à l’occasion de la semaine des ambassadeurs

d. Organiser chaque année un débat parlementaire d’orientation sur les questions maritimes

2. Renforcer encore la gouvernance

a. Aller au-delà de la coordination actuelle

b. Renforcer la fréquence des CIMER et de l’actualisation de la stratégie maritime de la France

c. Actualiser et mettre en cohérence les textes relatifs aux délimitations maritimes : l’ordonnance prévue par la proposition de loi sur l’économie bleue

d. Veiller de manière constante à l’adéquation des textes aux enjeux

B. MENER UNE STRATÉGIE D’INFLUENCE AU NIVEAU EUROPÉEN ET AU NIVEAU INTERNATIONAL POUR DÉGAGER LES PRIORITÉS QUI S’IMPOSENT

1. Un enjeu immédiat au sein de l’Union européenne : une dimension maritime pour la nouvelle stratégie européenne de sécurité

2. L’amélioration de la coordination au sein de l’OTAN : la proposition française de cadre maritime global

3. Veiller à la présence française dans les organisations et instances internationales touchant au maritime

4. Porter dans les instances internationales le message de la coopération et de l’échange d’informations et développer les accords de coopération mutuelle en matière de sécurité et de lutte contre les activités illégales

C. CONSERVER DANS LA DURÉE LES MOYENS BUDGÉTAIRES NÉCESSAIRES

1. Éviter de renouveler le cas du programme Extraplac, aux moyens inférieurs à ceux comparativement dégagés par les autres pays

2. Garantir le renouvellement et le rétablissement des capacités de la présence et de la surveillance maritime outre-mer

3. Fournir un effort suivi sur le satellite

4. Prévoir l’expertise et l’expérimentation du recours aux drones en complément des moyens aéromaritimes

D. ENGAGER AVEC CERTAINS PAYS DES MODES DE COOPÉRATION OFFRANT DES PERSPECTIVES DE DÉVELOPPEMENT PARTAGÉ

1. De nouvelles bases pour notre présence ultramarine

2. Des accords de coopération à appliquer dès lors qu’ils évitent tout risque de « détricotage » de la présence française outre-mer

a. L’accord de pêche entre la France et le Mexique pour Clipperton : un dispositif qui n’exclut pas une réaffirmation en parallèle de la présence française

b. L’accord de cogestion pour Tromelin : un blocage au niveau politique

3. Une coopération forte à envisager pour les îles Éparses du canal de Mozambique, vis-à-vis de Madagascar voire d’autres pays voisins

a. La réflexion en cours

b. Mettre à l’étude la création d’une grande collectivité française de l’océan Indien

4. Lever les craintes d’un éventuel début d’érosion de la souveraineté, prélude à sa renonciation

E. METTRE EN PLACE UNE STRATÉGIE D’AVENIR TOURNÉE VERS L’EXPLOITATION ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLES DES OCÉANS ET DES FONDS MARINS, POUR RENOUVELER LES TERMES DE LA PRÉSENCE FRANÇAISE DANS TOUS LES OCÉANS

1. Faire des espaces marins la vitrine politique et technologique de la France dans la nouvelle géo-écologie mondiale

a. Le tournant de l’accord sur le climat : la nouvelle dimension environnementale de la structuration de la société internationale

b. Anticiper les dispositions du futur instrument international sur la biodiversité marine

c. Placer d’emblée les espaces marins et sous-marins sous juridiction française dans la transition économique et l’exploitation durable

2. Deux exemples à suivre d’activités durables

a. Les énergies renouvelables en mer : un développement en cours

b. L’exploitation des algues : des perspectives à concrétiser

3. Avancer dans la mise en œuvre de la stratégie nationale relative à l’exploration et à l’exploitation minières des grands fonds marins

a. Une connaissance assez précise du type de ressources, mais encore incertaine sur les localisations et les quantités exploitables

b. Des explorations en nombre encore réduit

c. Une capacité technique avérée d’intervention des opérateurs français dans les grands fonds : les deux contrats conclus avec l’AIFM

d. La stratégie nationale d’exploration et d’exploitation minières des grands fonds marins : un outil pertinent

4. Faire jouer les synergies européennes sur la recherche et les technologies marines et sous-marines

a. Un secteur de très haute technologie qui ne concerne qu’un nombre réduit de pays

b. Développer et rendre visible le volet Recherche de la stratégie maritime européenne

c. Aller vers un « Airbus » de la recherche, de l’exploration et de l’exploitation sous-marine

5. Développer d’ores et déjà les outils de base de la perspective environnementale d’exploitation des espaces maritimes ultramarins

a. Valoriser la démarche française d’une exploitation soucieuse de l’environnement

b. Promouvoir la labellisation « durable » des produits

c. Développer les aires marines protégées au fur et à mesure des progrès des moyens de surveillance

TRAVAUX DE LA COMMISSION

EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION

ANNEXES

ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS