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Entre gestion dirigée et marché ouvert - Les cadres expérimentés du ministère de l'écologie face aux restructurations de l'Etat

Auteur(s) :

Editeur :

  • Centre d'études de l'emploi

Collection : Rapport de recherche

Date de remise : Juillet 2016
127 pages

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Le rapport vise à interroger les effets, sur les cadres expérimentés de l'Etat, de plusieurs phénomènes concomitants qui traversent la Fonction publique : le vieillissement tendanciel des personnels, la fragilisation de la gestion par corps, avec la volonté affichée de « décloisonner » et d'individualiser les carrières, la montée en puissance des profils gestionnaires au sein de l'encadrement, et enfin la réduction tendancielle du nombre de postes disponibles du fait des restructurations successives de l'administration, tout particulièrement au niveau déconcentré. Cette conjonction revêt un caractère problématique pour les plus expérimentés dans la mesure où l'intensification de la compétition pour des postes raréfiés risque de favoriser les détenteurs de compétences qui ne figurent pas intuitivement parmi les plus fréquentes au sein de l'encadrement. La recherche interroge donc l'adaptation des cadres en fin de carrière à un contexte qui leur est potentiellement défavorable et leur perception des changements en cours.

Introduction

1. L’État à la recherche d’un nouveau modèle d’emploi

1.1. Aux sources historiques de la fonction publique de carrière

1.2. Critiques adressées au modèle d’emploi public

1.3. La volonté d'ouvrir les frontières corporatives

2. Le modèle de la compétence et la montée des managers

2.1. La « nouvelle gestion publique »

2.2. Les personnels d’encadrement, acteurs et vecteurs des changements

3. Un contexte très particulier

3.1. Le vieillissement des personnels d'encadrement

3.2. Les effets de la RGPP sur les postes d’encadrement disponibles

Partie 1. MÉTHODOLOGIE DE L’ENQUÊTE DE TERRAIN

1. Un échantillonnage partiellement raisonné

1.1. Champ de l’étude

1.2. Composition de l’échantillon

2. Méthode d'interrogation

2.1. La question de l’enregistrement

2.2. Protocole de traitement des matériaux qualitatifs

Partie 2. RUPTURES ET PERMANENCES DES RÈGLES DE LA COMPÉTITION HIÉRARCHIQUE

1. D’anciennes règles du jeu très fragilisées

2. Une concurrence accrue pour des postes raréfiés

2.1. L'extension de la concurrence entre les corps

2.2. La raréfaction des postes de direction

3. Une progression rendue plus difficile

3.1. La multiplication des niveaux hiérarchiques intermédiaires

3.2. Des nouveaux obstacles réglementaires : la cotation des postes en cinq groupes

4. De nouvelles modalités de sélection : le rôle décisif du préfet

4.1. Le DDT, un « collaborateur » du préfet

4.2. La faible valorisation des compétences techniques par les préfets

Conclusion intermédiaire

Partie 3. LES AGENTS EXPÉRIMENTÉS FACE À LA STAGNATION

1. Faire face à la réduction des débouchés

1.1. Redescendre hiérarchiquement

1.2. Se faire « doubler » par plus jeune que soi

2. Rationaliser le sentiment d’échec : le refus des explications personnelles

2.1. Le poids constant des appartenances de corps

2.2. Les effets d’une supposée politique de féminisation

2.3. Victimes d’un virage environnementaliste ? Le blues des « routiers »

3. La difficulté à se projeter

Conclusion intermédiaire

Partie 4. QUELLES SOLUTIONS POUR LES CADRES BLOQUÉS ?

1. Les ressources internes : les limites des outils d'accompagnement

1.1. L'action des chargés de mission, entre conseils et consignes

1.2. Trouver une issue de carrière : que peuvent apporter les coaches ?

2. Rester dans l’État : les complications à la mobilité interne

2.1. La résistance de la gestion ministérielle

2.2. Les emplois fonctionnels, une cage dorée ?

3. « Sortir » ? Les risques du détachement

3.1. Un moins bon suivi de carrière

3.2. La non-compatibilité des grilles indiciaires

3.3. L’exposition aux « risques » judiciaire et politique

4. La (non) question des départs vers le privé

Conclusion partielle

Partie 5. L’ÉMERGENCE DE NOUVEAUX PROFILS DE CADRE ?

1. Des voies d’accès parallèles ou anticipées aux fonctions de direction

1.1. Arriver « par le bas » : savoir se faire repérer

1.2. Arriver « par le côté » : sortir du cadre pour mieux y revenir

1.3. Arriver « par le haut » : les bénéfices du passage en cabinet ministériel

2. Faire reconnaître sa légitimité : trouver un « positionnement »

2.1. Les difficultés de la prise de poste

2.2. L’appui sur les anciens : un renouveau en trompe-l'oeil

2.3. S’investir dans le travail d’organisation

Conclusion intermédiaire

Partie 6. D’UNE LÉGITIMITÉ D’EXPÉRIENCE À UNE LÉGITIMITÉ DE PROJET ?

1. Les mutations du travail d’encadrement

1.1. La montée des exigences gestionnaires

1.2. Des jeunes managers sans états d’âme ?

1.3. La sensibilité aux incitations financières

2. Les limites d’une lecture générationnelle

2.1. L’invisible résistance au changement des cadres expérimentés

2.2. Beaucoup de profils "managériaux" parmi les cadres bloqués

3. Un profil managérial : aujourd'hui nécessaire mais non suffisant

3.1. Les effets de court terme des « postes exposés »

3.2. Trop accélérer peut ensuite exposer à la stagnation

Conclusion de la partie

Conclusion générale

Accroissement de la concurrence, contraction des opportunités, opacification des parcours

Vers le règne de l’intuitu personae ?

Écouter les générations orphelines

Bibliographie

Annexes

Sigles utilisés

Tableau des entretiens

RÉSUMÉ

Ce rapport vise à interroger les effets sur les cadres expérimentés de l’État de plusieurs phénomènes concomitants qui traversent la Fonction publique : le vieillissement tendanciel des personnels, la fragilisation de la gestion par corps, avec la volonté affichée de « décloisonner » et d’individualiser les carrières des fonctionnaires, la montée en puissance des profils gestionnaires au sein de l’encadrement, et enfin la réduction tendancielle du nombre de postes disponibles du fait des restructurations successives de l’administration, tout particulièrement au niveau déconcentré. Cette conjonction revêt un caractère potentiellement problématique pour les plus expérimentés dans la mesure où l’intensification de la compétition pour des postes raréfiés risque de favoriser les détenteurs de compétences qui ne figurent pas intuitivement parmi les plus fréquentes chez les cadres les plus expérimentés. La recherche conduite entendait donc interroger l’adaptation des cadres en fin de carrière à un contexte qui leur est potentiellement
défavorable et leur perception des changements en cours.

À l’appui d’une quarantaine d’entretiens semi-directifs conduits avec des cadres du ministère de l’Écologie, la recherche permet de décrire une transition inaboutie entre un modèle historique de « gestion dirigée » organisée par les corps, qui administraient les carrières de leurs agents sur des bases collectives, et un modèle censément plus individualisé, plus fluide et plus attentif aux compétences, mettant en concurrence tous les agents de l’État dans un marché du travail décloisonné, abolissant les
frontières ministérielles comme corporatives, voire statutaires. Loin d’avoir totalement basculé dans un modèle dérégulé, le système d’emploi étudié semble toujours au milieu du gué, ajoutant à l’ancien fonctionnement en marché interne de nouvelles règles qui créent simultanément des opportunités étincelantes pour certains et des blocages de carrière pour beaucoup d’autres. Finalement, la recherche illustre comment l’État, à la recherche d’un nouveau modèle de gestion de ses personnels d’encadrement produit un système hybride maintenant les exigences associées aux carrières dirigées de l’ancien système tout en rationnant les rétributions qu’elles octroyaient historiquement afin de
justifier la stagnation du plus grand nombre. La désadministration des carrières n’est une réalité que pour une minorité bien particulière ; pour la majorité, c’est plutôt un surcroît d’administration qui caractérise la période actuelle. Ce contexte interroge à nouveaux frais la question de l’autonomie de l’administration vis-à-vis de l’exécutif.

Dans cette transition inaboutie, une génération d’agents se trouve comme piégée, incapable de valoriser des aptitudes construites par et pour le modèle ancien, et peu à même de se fondre dans les conditions d’une compétition nouvelle dont la transparence annoncée est toute relative. Le rapport invite à se pencher sur le cas de ces « générations orphelines » du secteur public, dont la situation risque d’être de plus en plus préoccupante dans les années à venir.

 
 

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