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Rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur la position de la France à l'égard de l'accord de mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie relatif à la crise des réfugiés et sur les conditions de mise en oeuvre de cet accord

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Accord UE-Turquie du 18 mars 2016 : une réponse fragile, ambiguë et partielle à la question migratoire"

Date de remise : Octobre 2016
323 pages

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Confrontée depuis plusieurs mois à un flux migratoire massif en Méditerranée orientale et à la difficulté d'y répondre, l'UE a signé dans l'urgence, le 18 mars 2016, un accord avec la Turquie destiné à empêcher les traversées de la mer Égée et les drames humanitaires qui en découlent. La mission dresse un premier bilan de son application et constate que l'objectif poursuivi est partiellement atteint, l'accord produisant des effets en termes de flux et contribuant à l'amélioration de la situation des réfugiés grâce au versement de l'aide financière. Il n'en relève pas moins sa très grande fragilité, du fait notamment de la paralysie du dispositif de renvoi et des difficultés qui en découlent dans les hotspots grecs, où séjournent désormais plus de 15 000 migrants dans des conditions humanitaires difficiles. Le risque d'une reprise des arrivées n'est, en outre, pas totalement écarté, du fait de la persistance de l'activité des réseaux de trafiquants et des menaces récurrentes de la Turquie de réactiver les traversées. Le rapport met également l'accent sur un certain nombre d'insuffisances et de zones d'ombres : le nombre encore trop faible des réinstallations, l'absence de certitudes sur l'effectivité de la protection internationale en Turquie, la situation humanitaire difficile des migrants arrivés en Grèce avant l'entrée en vigueur de l'accord, mais aussi la fermeture de la frontière turco-syrienne ou encore les recours engagés contre la légalité de l'accord. Revenant sur les « contreparties politiques » que sont la libéralisation des visas et la relance des négociations d'adhésion, il estime que l'application de l'accord ne doit pas conduire à assouplir les conditions initialement posées à la mise en oeuvre de ces processus politiques et plaide pour leur dissociation. Formulant des recommandations pour la mise en oeuvre de l'accord, le rapport insiste, par ailleurs, sur la nécessité de consolider, dans l'intérêt des deux parties, les relations entre l'Union européenne et la Turquie. Il appelle également à la mise en oeuvre d'une véritable politique migratoire européenne, fondée sur des partenariats avec les pays d'origine et de transit.

INTRODUCTION

SYNTHÈSE

I. LE CONTEXTE DE L'ACCORD : UN RAPPROCHEMENT RAPIDE AVEC LA TURQUIE SUR FOND DE VAGUE MIGRATOIRE

A. DES RELATIONS UE-TURQUIE ERODÉES AVANT LA VAGUE MIGRATOIRE
1. Des relations distendues en dépit de la volonté d'adhésion à l'Union européenne
2. Le nouveau contexte politique
3. La réadmission et la libéralisation des visas
4. Le débat autour de l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne

B. LA NÉCESSITÉ DE TROUVER UNE RÉPONSE À UNE CRISE MIGRATOIRE AIGUË
1. Un mouvement migratoire exceptionnel...
2. ... auquel l'UE peine à apporter une réponse efficace
3. Une première étape insuffisante : le « plan d'action commun » Union européenne-Turquie du 29 novembre 2015
4. La nécessité d'une solution urgente liée à la persistance de la pression migratoire et les blocages résultant de la fermeture de la « route des Balkans »

C. DES CONDITIONS DE NÉGOCIATION QUI ONT NOURRI LA MÉFIANCE ET LES CRITIQUES
1. Une négociation largement influencée par l'Allemagne
2. Un accord controversé

II. UN ACCORD POLITIQUE ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET LA TURQUIE

A. LE RENVOI DES MIGRANTS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE, PIÈCE MAÎTRESSE DE L'ACCORD
1. Le dispositif et ses implications juridiques
2. Les implications d'ordre matériel et logistique

B. LES RÉINSTALLATIONS VERS L'UNION EUROPÉENNE : LE PROGRAMME « 1 POUR 1 »

C. LA FACILITÉ FINANCIÈRE : UN EFFORT JUSTIFIÉ DE SOLIDARITÉ AVEC LA TURQUIE

D. LA RELANCE DU PROCESSUS D'ADHÉSION ET LA LIBÉRALISATION DU RÉGIME DES VISAS
1. La confirmation de la relance du processus d'adhésion
2. Une libéralisation du régime des visas conditionnée à des engagements antérieurs

E. LES AUTRES VOLETS DE LA DÉCLARATION DU 18 MARS 2016
1. La coopération en matière de lutte contre l'immigration irrégulière
2. La modernisation de l'Union douanière
3. L'amélioration des conditions humanitaires à l'intérieur de la Syrie

III. UNE MISE EN OEUVRE DIFFICILE

A. UN OBJECTIF PARTIELLEMENT ATTEINT POUR L'INSTANT
1. Des flux réellement réduits
2. Une situation des réfugiés en Turquie en voie d'amélioration
a) Un cadre juridique complété
b) La mise en oeuvre de la facilité financière
c) La très lente progression des réinstallations

B. UN ACCORD QUI NE FONCTIONNE PAS COMME PRÉVU
1. Une combinaison d'effets
2. Un dispositif de renvois inopérant

C. DES FRAGILITÉS DEMEURENT
1. Les risques liés à l'augmentation du nombre de migrants dans les hotspots
a) La situation humanitaire dans les hotspots
b) Le risque d'une reprise des flux
2. Le maintien d'une certaine perméabilité des frontières
3. Des contreparties politiques qui tardent à se concrétiser
a) Une libéralisation des visas qui bute sur le non-respect de certains critères
b) Une relance du processus d'adhésion en trompe-l'œil

D. DES ZONES D'OMBRE
1. Une situation humanitaire en Grèce continentale qui reste difficile
a) Une situation matérielle qui s'améliore progressivement
b) Une aide européenne conséquente mais dont la mise en oeuvre se heurte à des difficultés
c) Un accès à l'asile qui reste difficile
d) La situation des mineurs isolés constitue un point de préoccupation
2. Une protection internationale en Turquie qui doit encore progresser
3. La fermeture de la frontière avec la Syrie
4. La question pendante de la légalité de l'accord

IV. UN ACCORD QUI DOIT ÉVOLUER, MALGRÉ UN CONTEXTE DIFFICILE, ET QUI DOIT S'INSCRIRE DANS UNE VÉRITABLE POLITIQUE MIGRATOIRE EUROPÉENNE

A. UN CONTEXTE INTÉRIEUR ET INTERNATIONAL COMPLEXE
1. Une évolution politique inquiétante
2. Une politique étrangère en cours de redéfinition
3. Une inconnue : la réalité de la menace et la réversibilité du contrôle des flux

B. LA NÉCESSAIRE PÉRENISATION ET CLARIFICATION DES RELATIONS ENTRE L'UE ET LA TURQUIE
1. C'est l'intérêt de l'UE
2. C'est aussi l'intérêt de la Turquie

C. COMMENT, DANS CES CONDITIONS, POURSUIVRE ET FAIRE ÉVOLUER L'APPLICATION DE L'ACCORD ?
1. Manifester à la Turquie notre volonté de mettre en oeuvre l'accord
a) Accélérer le versement de l'aide financière
b) Tenir les engagements en termes de réinstallations
c) La question des visas
d) Malgré le contexte difficile, ne pas rompre les négociations d'adhésion mais les dissocier également de l'accord
2. Continuer à soutenir la Grèce
a) Aider au déblocage de l'asile en Grèce
b) Mettre en oeuvre rapidement l'aide humanitaire prévue
c) Tenir compte de la situation de crise humanitaire dans la négociation de la dette grecque
d) Améliorer le contrôle des frontières et la lutte contre les passeurs
e) Mettre en oeuvre véritablement le plan de relocalisations
f) Soutenir les retours volontaires

D. UN ACCORD QUI DOIT S'INSCRIRE DANS UNE POLITIQUE MIGRATOIRE EUROPÉENNE
1. Un accord qui ne saurait en aucun cas constituer un modèle
2. Un accord qui, au mieux, pourrait trouver sa place dans le cadre d'une politique migratoire cohérente de l'UE

CONCLUSION

RÉUNION CONSTITUTIVE

ADOPTION DU RAPPORT

CONTRIBUTION DU GROUPE CRC

ANNEXE I - PERSONNES AUDITIONNÉES

ANNEXE 2 - DÉPLACEMENTS

ANNEXE 3 - DÉCLARATION DU 18 MARS 2016

ANNEXE 4 - DÉCLARATION DU 29 NOVEMBRE 2015

ANNEXE 5 - REPARTITION DE LA FACILITÉ FINANCIÈR AU 4 OCTOBRE 2016

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS
Audition de M. Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France au Ministère de l'intérieur
Audition de M. Christophe Léonzi, directeur-adjoint de l'Union européenne au ministère des affaires étrangères et du développement international
Audition de M. Pascal Brice, directeur général de l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides)
Audition de M. Philippe Léglise-Costa, secrétaire général des affaires européennes
Audition de M. Ralf Gruenert, représentant ad interim et Mme Céline Schmitt, porte-parole et responsable de l'information du Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) en France
Audition de M. Jean-François Dubost, responsable du programme de protection des populations à Amnesty International France, et de Mme Sylvie Houedenou, responsable de la commission des personnes déracinées à Amnesty International France
Audition conjointe d'Organisations Non Gouvernementales (ONG)
Audition de Mme Ayça Saritekin, Conseillère à l'Ambassade de Turquie en France
Audition de M. Jean-Dominique Giuliani, président de la Fondation Robert Schuman
Audition de Mme Catherine Teitgen-Colly,  membre de la commission nationale consultative des droits de l'homme
Audition de M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières du ministère de l'intérieur
Audition de M. Marc Pierini, ancien ambassadeur de l'Union européenne en Turquie, chercheur visiteur à Carnegie Europe
Audition de M. Jacques Toubon, Défenseur des droits
Audition de Mme Dorothée Schmid, directrice du programme « Turquie contemporaine » à l'IFRI
Audition M. Didier Billion, directeur adjoint de l'Institut de relations internationales et stratégiques

 
 

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