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Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les opérations extérieures du ministère de la défense

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées"

Date de remise : Octobre 2016
260 pages

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Depuis les années 1990, les forces françaises ont participé à de nombreuses opérations. L'opération Harmattan en Libye marque cependant une accélération du rythme et de l'intensité des opérations extérieures (OPEX) en lien avec la lutte contre le terrorisme islamique. L'engagement de la France dans des conflits armés est désormais durable et présenté comme tel. S'appuyant sur un rapport de la Cour des comptes commandé par la commission des finances, le rapporteur s'intéresse au financement des OPEX et aux conséquences sur les capacités opérationnelles de l'armée française. Il pose plusieurs constats : la question du caractère incomplet des dépenses prises en compte dans le calcul du « surcoût » lié aux opérations extérieures - qui exclut certains facteurs tels que l'usure prématurée des matériels, les pertes, destructions et cessions gratuites de matériels aux armées étrangères ou encore la dépréciation du « capital humain » ; l' « insincérité budgétaire » caractérisant le montant de la provision inscrite chaque année en loi de finances, qui avait été défini dans le cadre de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 à partir d'hypothèses jugées rapidement obsolètes. Compte tenu de ces observations, le rapporteur formule seize recommandations articulées autour de quatre axes : améliorer le dispositif de soutien ; améliorer la connaissance du surcoût des OPEX et préciser ses modalités de calcul ; inscrire une provision « OPEX » plus juste et plus sincère ; engager une réflexion sur la pertinence du maintien des opérations intérieures (OPINT) ainsi que sur leurs modalités de financement.

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE LES OPEX : UN COÛT DURABLEMENT ÉLEVÉ, UNE BUDGÉTISATION INSINCÈRE

I. LES ARMÉES FRANÇAISES SONT ENGAGÉES DANS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES D’UNE DURÉE ET D’UNE INTENSITÉ EXCEPTIONNELLES
A. DÉFINITION DES OPEX
 1. Les OPEX se distinguent des autres « services hors métropole »
 2. Une notion recouvrant des réalités extrêmement variables

B. DEPUIS 2011 ET LE DÉCLENCHEMENT DE L’OPÉRATION « HARMATTAN » EN LIBYE, UN RYTHME D’INTERVENTION SOUTENU
 1. Un nombre croissant d’interventions depuis le début des années 1990
 2. Une augmentation de l’intensité et du rythme des OPEX depuis l’opération Harmattan de 2011
 a) L’opération Harmattan
 b) L’opération Serval
 c) L’opération Barkhane
 d) L’opération Sangaris
 e) L’opération Chammal

II. UNE ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE PARTICULIÈREMENT INTENSE SE TRADUISANT PAR UNE USURE DES MATÉRIELS ET DES PERSONNELS
A. DES MATÉRIELS ÉPROUVÉS
 1. Des conditions géographiques et climatiques extrêmes à l’origine d’une usure prématurée des matériels
 a) La sur-disponibilité
 b) La suractivité
 c) La surintensité
 2. Des besoins en maintien en condition opérationnelle (MCO) accrus
 3. Des financements consacrés à l’entretien revus à la hausse dans le cadre de l’actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 mais dont le niveau ne laisse aucune marge de manœuvre
 4. Poursuivre l’amélioration de la gestion du MCO
 a) Une chaîne de décision réformée et plus efficace
 b) Des liens avec les industriels à repenser

  B. UN COÛT HUMAIN ÉLEVÉ
 1. Des personnels très fortement sollicités
 2. Des conséquences négatives sur la préparation opérationnelle et l’entraînement des troupes

III. UN SURCROÎT DE DÉPENSES DONT UNE PARTIE SEULEMENT EST PRISE EN COMPTE DANS LE « SURCOÛT OPEX »
A. UNE DÉFINITION FIXÉE PAR UNE INSTRUCTION DE 1984 PRÉCISÉE EN 2010
 1. Le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX
 2. Les dépenses ex-post
 a) Le carburant
 b) Les munitions
 c) L’équipement d’accompagnement (EAC) et l’entretien programmé du personnel (EPP)
 d) L’entretien programmé du matériel (EPM)
 (1) Domaine terrestre
 (2) Domaine naval
 (3) Domaine aéronautique
 3. Les moindres recettes du service de santé des armées (SSA)

B. UN MONTANT QUI NE PREND EN COMPTE QU’UNE PARTIE DU TOTAL DES SURCOÛTS
 1. Une définition partielle qui exclut certains surcoûts directs et indirects
 2. Une usure accélérée du capital du ministère de la défense qui n’est pas compensé

C. UNE DÉFINITION FAISANT NÉANMOINS DÉSORMAIS L’OBJET D’UN CERTAIN CONSENSUS

IV. UN MONTANT DU « SURCOÛT OPEX » INSCRIT CHAQUE ANNÉE EN LOI DE FINANCES VOLONTAIREMENT SOUS-ÉVALUÉ
A. LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNÉES 2014 À 2019 : UN INSTRUMENT INADAPTÉ DANS UN CONTEXTE INSTABLE
 1. Une prévision qui reposait sur l’hypothèse d’un retour à trois théâtres d’opération
 2. Une prévision dépassée avant même d’être mise en exécution et qui n’a pourtant pas été modifiée lors de l’actualisation de la loi de programmation militaire en 2015

B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE VOLONTAIREMENT INSINCÈRE
 1. Une dotation systématiquement dépassée
 2. Une situation contraire au principe organique de sincérité budgétaire

DEUXIÈME PARTIE DES MODALITÉS DE FINANCEMENT PRÉSENTANT DES RISQUES À MOYEN TERME POUR LES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES DE L’ARMÉE FRANÇAISE

I. UN FINANCEMENT DU « SURCOÛT OPEX » REPOSANT DANS UNE LARGE MESURE SUR LA SOLIDARITÉ INTERMINISTÉRIELLE
 A. DES MODALITÉS DE FINANCEMENT FIXÉES PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

B. UN SURCOÛT EN PARTIE PRIS EN CHARGE PAR LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

II. UNE AMPUTATION DU BUDGET DE LA DÉFENSE QUI POURRAIT SE TRADUIRE PAR UN REPORT DES INVESTISSEMENTS DÉGRADANT LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE NOS ARMÉES : UN EFFET DE CISEAU RISQUÉ
 A. UNE CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE AU FINANCEMENT DU SURCOÛT DES OPEX PRINCIPALEMENT PORTÉE PAR LE PROGRAMME 146 « ÉQUIPEMENT DES FORCES »

B. UNE SITUATION QUI POURRAIT SE TRADUIRE PAR DES REPORTS OU DES ÉTALEMENTS DE LIVRAISONS D’ÉQUIPEMENTS, EN CONTRADICTION AVEC LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

III. UN MODE DE FINANCEMENT QUI DOIT ÊTRE REVU
 A. INSCRIRE UNE PROVISION PLUS JUSTE : UN IMPÉRATIF DE SINCÉRITÉ

B. UNE AUGMENTATION DE LA PROVISION OPEX QUI NE DOIT PAS SE TRADUIRE PAR UNE BAISSE DES RESSOURCES DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

TROISIÈME PARTIE LES OPÉRATIONS INTÉRIEURES : UNE PERTINENCE QUI INTERROGE, DES MODALITÉS DE FINANCEMENT À CONSTRUIRE

I. L’OPÉRATION SENTINELLE : UNE MOBILISATION DES FORCES ARMÉES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL À UN NIVEAU ENCORE JAMAIS ATTEINT
 A. LES MISSIONS INTÉRIEURES FONT L’OBJET D’UN ENCADREMENT JURIDIQUE STRICT
 1. Le champ des missions intérieures dépasse celui de la seule protection terrestre du territoire
 2. Un cadre d’engagement des armées strictement défini

B. L’OPÉRATION SENTINELLE : UNE OPÉRATION ENGAGÉE DANS L’URGENCE EN RÉPONSE AUX ATTENTATS DE JANVIER 2015
 1. La mobilisation des armées depuis 1995 dans le cadre de l’opération « Vigipirate »
 2. Un dispositif renforcé après les attentats de janvier 2015 : l’opération « Sentinelle »
 3. Des moyens d’une ampleur exceptionnelle et engagés dans la durée

II. UNE INADAPTATION DU PROFIL DES INTERVENANTS : L’ARMÉE SUPPLÉTIVE DES FORCES DE L’ORDRE ?
 A. DES MISSIONS QUI N’EXPLOITENT PAS RÉELLEMENT LE POTENTIEL DE NOS ARMÉES
 1. Des missions se limitant dans une large mesure à de la garde statique
 2. Un débat doctrinal qui n’est pas encore tranché
 3. Une sous-utilisation des compétences militaires et du renseignement

B. UN DISPOSITIF QUI AGGRAVE LES TENSIONS SUR NOS FORCES ARMÉES

III. DES MODALITÉS DE CALCUL DU « SURCOÛT OPINT » QUI RESTENT À DÉFINIR

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES

 
 

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