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Le modèle économique des missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des affaires sociales

Date de remise : Novembre 2016
239 pages

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Les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes sont chargées de l'accueil et de l'accompagnement des jeunes de 16 à 25 ans. Comptant actuellement 445 missions locales sur l'ensemble du territoire, le réseau emploie 13 000 salariés et accueille environ 1,5 million de jeunes chaque année. Certains enjeux bouleversent aujourd'hui leur modèle, que ce soit sur le plan des pratiques professionnelles, du financement, de la gouvernance ou du cadre juridique. Or, les missions locales évoluent quasiment dans le même cadre juridique que celui de leur création, en 1982. C'est dans ce contexte que la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a chargé l'IGAS d'une mission relative au modèle économique des missions locales. Il s'agissait notamment de « dresser un état des lieux de l'ensemble des activités des missions locales », et « d'objectiver (leur) modèle économique (...) au regard de l'ensemble des missions qui leur sont confiées, et dont le financement est assuré par l'Etat et les collectivités territoriales ». Cette analyse devait tenir compte des conséquences de la mise en place du nouveau ‘parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie', dont la « Garantie jeunes » constitue une modalité.

SYNTHESE

INTRODUCTION

1 ACTRICES DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI, LES MISSIONS LOCALES SONT CHARGEES DE L’INSERTION SOCIALE ET PROFESSIONNELLE DES JEUNES AGES DE 16 A 25ANS

1.1 Créées à titre expérimental dans un premier temps les missions locales ont notamment pour spécificité de s’inscrire dans une logique d’ « accompagnement global » de leurs publics

1.1.1 Les missions locales ont été créées en 1982, à titre expérimental dans un premier temps

1.1.2 La mission d’insertion sociale et professionnelle des jeunes âgés de 16 à 25 ans portée par les missions locales repose sur la notion d’« accompagnement global » qui constitue un marqueur identitaire fort et structure leur offre de services

1.1.3 Désormais membres du SPE et du SPRO, les missions locales se sont progressivement vu confier des dispositifs de plus en plus ambitieux et de plus en plus centrés sur l’emploi

1.2 Le réseau actuel des 445 missions locales, qui accueille 1,5 million de jeunes par an, est caractérisé par une forte hétérogénéité

1.2.1 Le réseau compte 445 missions locales réparties sur l’ensemble du territoire

1.2.2 1,5 million de jeunes par an sont accueillis en missions locales avec de fortes disparités entre structures

1.2.3 L’activité des structures est influencée par les caractéristiques socioéconomiques des jeunes accueillis, ces derniers étant majoritairement des « NEET » en dépit d’une augmentation de la part des jeunes diplômés

1.2.4 En matière de résultats, un tiers des jeunes sortis d’un parcours d’accompagnement national est en emploi à la fin de l’année

1.3 Le dispositif de gouvernance et d’animation du réseau des missions locales se distingue par son instabilité et par son caractère encore inachevé

1.3.1 La gouvernance nationale du réseau des missions locales est en cours de profonde réorganisation

1.3.2 L’animation régionale des missions locales reste parfois insuffisante

1.3.3 La gouvernance locale des missions locales est très dépendante des statuts propres à chacune d’entre elles

2 LES MISSIONS LOCALES SONT FINANCEES PAR DES ACTEURS MULTIPLES DONT LE MANQUE DE COORDINATION A POUR CONSEQUENCES UNE FAIBLE VISIBILITE BUDGETAIRE ET UN MANQUE DE CORRELATION ENTRE MOYENS ACCORDES ET ACTIVITE REELLE

2.1 Les missions locales sont très majoritairement financées via des subventions versées par l’Etat, les conseils régionaux et départementaux, les EPCI et communes, Pôle emploi et le FSE

2.1.1 Les ressources des missions locales s’élèvent à 655 M€ en 2015 dont 92 % proviennent de subventions

2.1.2 Un financement pluripartite associant Etat, conseils régionaux et départementaux, EPCI, communes, Pôle emploi et mobilisant le FSE

2.2 Les 655 M€ perçus par les missions locales couvrent des charges qui pour 70 % d’entre elles sont des charges de personnel

2.3 Si l’Etat est globalement le premier financeur des missions locales, le poids respectif des différents financeurs varie fortement d’une région à l’autre et entre missions locales d’une même région

2.3.1 La part relative de l’Etat dans les financements a globalement augmenté tandis que la part de la subvention de fonctionnement, comprise au sein de ce financement, a diminué

2.3.2 Le poids respectifs des différents financeurs des missions locales varie fortement au niveau régional comme infra-régional

2.4 Une faible coordination des financeurs qui ont tendance à reconduire les crédits d’une année sur l’autres

2.4.1 La coordination entre les différents financeurs est faible avec dans le meilleur des cas la signature de conventions d’objectifs communes entre l’Etat et le conseil régional

2.4.2 Dans ces conditions, la reconduction d’une année sur l’autre de crédits historiques a longtemps constitué la règle

2.5 Le manque de visibilité budgétaire et la faible corrélation entre moyens alloués et activité réelle des missions locales fragilisent les missions locales

2.5.1 Une faible visibilité budgétaire, liée à l’absence de pluriannualité des financements et à la courte durée de vie de certains dispositifs, qui fragilise les missions locales

2.5.2 Une faible corrélation entre moyens accordés, données de contexte et résultats en dépit d’un début de réflexion sur le sujet

3 LA SITUATION FINANCIERE DES MISSIONS LOCALES EST HETEROGENE ET MARQUEE PAR UNE CERTAINE FRAGILITE QUI RISQUE DE S’AMPLIFIER EN 2016

3.1 Si le résultat consolidé des missions locales est excédentaire, la situation financière reste marquée par une très grande hétérogénéité avec une proportion non négligeable de missions locales en difficultés

3.1.1 Un résultat global excédentaire mais avec plus du quart des missions locales déficitaires

3.1.2 Environ 30 % des missions locales présentent un niveau de trésorerie insuffisant

3.1.3 Le niveau d’endettement des missions locales reste limité

3.2 Si la dégradation des résultats reste très légère pour 2015, elle pourrait s’amplifier en 2016 avec la diminution de certains financements et la mise en place de dispositifs spécifiques, plus particulièrement la Garantie jeunes, qui bousculent le modèle économique des missions locales

3.2.1 Si l’observation des données ne traduit qu’une très légère dégradation de la situation financière pour 2015, le réseau des missions locales alerte sur ses difficultés actuelles et à venir

3.2.2 Les financements attachés aux Emplois d’avenir et à la Garantie jeunes ne permettent pas toujours aux missions locales de couvrir les frais engendrés par ces dispositifs

3.2.3 La part croissante des dispositifs spécifiques, en particulier la Garantie jeunes, aux financements non fongibles, bouscule un modèle économique dans lequel la mise en place de nouveaux dispositifs permettait de compenser les évolutions limitées de la subvention socle

4 LE CLIMAT SOCIAL AU SEIN DES MISSIONS LOCALES PATIT D’UN MANQUE DE PERSPECTIVES OFFERTES AUX SALARIES ET D’UN SENTIMENT DE MANQUE DE RECONNAISSANCEET D’INTERROGATIONS PLUS PROFONDES SUR L’IDENTITE DES MISSIONS LOCALES ET DE LEURS METIERS

4.1 La situation sociale au sein des missions locales est très contrastée d’une structure à l’autre mais peut être globalement qualifiée de « mitigée »

4.1.1 Le climat social est qualifié de « moyen » dans plus de la moitié des missions locales pour lesquelles la mission dispose de cette information, « bon » dans un quart mais « dégradé » dans presque une sur cinq

4.1.2 Parmi les facteurs pénalisant le climat social l’absence de perspectives d’avenir et les conditions de travail sont régulièrement cités

4.2 Certaines caractéristiques concernant l’emploi et les effectifs des missions locales contribuent à alimenter une certaine fébrilité au niveau social

4.2.1 La part des CDD et des contrats aidés dans l’effectif des missions locales est significative

4.2.2 Les difficultés budgétaires rencontrées par les missions locales ont des conséquences en termes de non renouvellements de postes voire de risques de licenciements

4.3 Des perspectives d’évolution limitées et un sentiment de manque de reconnaissance marquent le secteur

4.3.1 Une convention collective qui permet peu d’évolutions

4.3.2 Le climat social est également marqué par un sentiment de manque de reconnaissance

4.4 L’évolution des métiers et de la nature même des missions confiées aux missions locales peut avoir un effet déstabilisateur sur les personnels et jouer sur le climat social au sein du réseau

4.4.1 Comme l’illustre le déploiement récent de la Garantie jeunes, la succession de dispositifs nécessite des évolutions permanentes potentiellement déstabilisatrices

4.4.2 La question du rôle des missions locales et de l’identité des métiers qui y sont exercés préoccupe également les personnels

5 RENFORCER L’EFFICACITE DES MISSIONS LOCALES SUPPOSE DE REVOIR LA STRUCTURATION DE LEUR RESEAU, DE RENFORCER LEUR PILOTAGE ET DE LES DOTER DE FINANCEMENTS PLUS EQUITABLES, ET PLUS TRANSPARENTS

5.1 Mieux structurer et professionnaliser le réseau des missions locales afin de créer un cadre plus favorable au pilotage de celles-ci

5.1.1 Le renforcement des modalités de gouvernance du réseau constitue un préalable indispensable

5.1.2 Doter les missions locales des outils appropriés permettant d’améliorer leur modalités de pilotage et de management

5.2 Mettre en place un cadre de nature à favoriser un financement plus transparent, plus cohérent et plus équitable des missions locales

5.2.1 Favoriser une meilleure coordination des différents financeurs des missions locales

5.2.2 Rappeler dans la loi le rôle des missions locales en matière de cohésion sociale afin de consolider la participation financière des départements

5.2.3 Amorcer un processus de rééquilibrage des subventions versées aux missions locales

5.3 Dans le cadre de sa généralisation, assouplir le dispositif Garantie jeunes afin de donner davantage de marges de manoeuvre aux missions locales

5.3.1 Fixer des objectifs réalistes d’entrées dans la Garantie jeunes en 2017 et au-delà

5.3.2 Rendre le financement de la Garantie jeunes plus cohérent en assouplissant les obligations de moyens qui lui sont attachées afin de rendre plus effective l’atteinte des objectifs de sortie

5.3.3 Améliorer les flux financiers entre l’État et les missions locales liés à la Garantie jeunes

5.4 Engager les missions locales et leurs partenaires dans une réflexion sur des évolutions plus structurelles du réseau à moyen terme

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LETTRE DE MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

SIGLES UTILISES