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L'Etat actionnaire : rapport 2017

Auteur(s) :

    • FRANCE. Cour des comptes

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Janvier 2017
271 pages

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L'Etat est-il un bon actionnaire ? Pour répondre à cette question par une démarche résolument pragmatique, la Cour des comptes a examiné les participations publiques dans les entreprises, sur la période 2010-2016. Elle a considéré l'Etat actionnaire au sens large : l'Agence des participations de l'État (APE), la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et Bpifrance. Les participations publiques dans les entreprises constituent en France, de longue date, un moyen très développé d'intervention dans l'économie. La présence de l'Etat comme actionnaire d'entreprises ne se justifie pas seulement par des raisons patrimoniales ou financières, mais aussi par des motifs de politiques publiques. Il en résulte des contradictions entre des objectifs multiples, que l'Etat a du mal à surmonter. Les constats effectués par la Cour montrent que l'Etat peine à être un bon actionnaire. Malgré d'indéniables progrès, des faiblesses chroniques demeurent, notamment en matière de gouvernance. L'actionnariat public se révèle rarement le moyen le plus adapté pour contrer la perte de compétitivité et la désindustrialisation de l'économie française. En outre, les besoins financiers croissants des entreprises publiques vont peser lourdement sur les finances publiques dans les prochaines années. La Cour invite à clarifier les objectifs poursuivis, à engager des transformations profondes dans la gouvernance et à limiter les interventions au capital au strict nécessaire.

Délibéré

Introduction

Chapitre I. Un ensemble vaste et hétérogène, des défis majeurs

I - Un niveau élevé de participations publiques

A - Près de 1 800 participations directes, pour une valeur de 100 Md€

B - Une présence forte dans l’économie

C - Un large éventail de secteurs

II - Un portefeuille hétérogène

A - Une sédimentation historique sans cohérence d’ensemble

B - Une grande diversité

III - Un portefeuille aujourd’hui peu mobile

A - Un poids stable depuis dix ans

B - Des mouvements limités

IV - Des entreprises confrontées à des défis majeurs

A - L’ouverture à la concurrence et la transition énergétique

B - La transformation numérique

C - Le développement international

Chapitre II. Une situation financière préoccupante

I - Des performances financières contrastées, mais globalement dégradées

A- Les entreprises relevant de l’APE : une nette détérioration

B - Les participations de la CDC et Bpifrance : des performances inégales

C - Dans l’ensemble : une moindre rentabilité

II - Des contributions au budget de l’État en baisse et des besoins croissants

A - Un bilan déséquilibré pour les finances publiques

B - Des besoins de financement en forte augmentation

C - Des singularités dans les relations de l’État avec la CDC et Bpifrance

Chapitre III. Les contradictions de l’État actionnaire

I - Un État multicéphale

A - Des rôles multiples

B - De bonnes pratiques internationales

II - Des conflits d’objectifs et d’intérêts permanents

III - De fortes contraintes juridiques

A - Une première simplification en 2014

B - Le chevauchement de deux régimes juridiques

C - Le respect du régime européen des aides d’État

IV - Un cadre budgétaire inadapté

A - Les limites du compte d’affectation spéciale des participations financières de l’État

B - Les inconvénients de la séparation entre opérations en capital et dividendes

Chapitre IV Des progrès de gouvernance notables, des carences persistantes

I - Des motifs de détention partiellement clarifiés

A - L’APE : des lignes directrices désormais affichées

B - La Caisse des dépôts : une doctrine d’actionnaire incomplète

C - Bpifrance : une doctrine articulée avec celles des autres actionnaires

II - Des améliorations réelles mais insuffisantes de la gouvernance

A - Une professionnalisation de la fonction d’actionnaire

B - Une panoplie élargie d’outils et de procédures

C - Des défauts de surveillance lourds de conséquences

D - Un manque de rigueur dans la prise de décision publique

III - Une logique de tutelle toujours vivace

A - La confusion entre actionnariat et tutelle

B - Des conseils d’administration au rôle restreint

C - Des statuts juridiques encore inadaptés

D - Une propension irrépressible à intervenir dans la gestion

IV - Une efficacité incertaine

A - Des interventions insuffisamment motivées

B - Des recouvrements entre actionnaires publics

C - Un actionnaire à l’influence inégale

D - Des effets peu probants

Chapitre V Les voies de progrès

I - Fixer des objectifs stratégiques clairs

A - Préciser les doctrines d’intervention

B - Redistribuer les participations entre l’APE et Bpifrance

C - Effectuer régulièrement des revues de portefeuille

D - Coordonner les stratégies actionnariales

II - Encadrer davantage l’exercice de la fonction actionnariale

A - Garantir l’autonomie de gestion des entreprises

B - Renforcer la gouvernance des actionnaires publics

C - Faire de l’APE une agence autonome

III - Limiter les interventions en capital au strict nécessaire

A - Utiliser davantage les alternatives aux participations

B - Redimensionner le portefeuille

Conclusion générale

Recommandations

Glossaire

Annexes

Réponses des administrations et des organismes concernés

Conclusion générale

Les constats effectués par la Cour, appuyés sur une analyse des années 2010 à 2016, appellent une appréciation critique de l’aptitude de l’État à être un bon actionnaire. Ils valent au premier chef pour l’État stricto sensu, incarné par l’Agence des participations de l’État, mais également pour la Caisse des dépôts et consignations et pour Bpifrance.

Cinquante ans après le rapport Nora, et malgré d’indéniables progrès, notamment de gouvernance et de professionnalisation, les mêmes faiblesses chroniques demeurent : un portefeuille de participations publiques dispersé et peu mobile, des opérations aux motivations floues et trop souvent dictées par l’urgence, un étau de contraintes contradictoires aboutissant à ce que les autres objectifs de politique publique l’emportent en général sur les préoccupations patrimoniales de l’actionnaire, parfois aux dépens des intérêts des entreprises détenues.

Les objectifs de politique publique poursuivis par l’État, qu’il s’agisse de l’équipement du pays en infrastructures de qualité, de la protection des intérêts essentiels de la Nation ou de la compétitivité de l’économie, ne sont nullement en cause ici. La question centrale posée par ce rapport est celle de l’efficacité de l’outil que constitue l’actionnariat pour atteindre ces objectifs, relativement aux autres instruments d’intervention.

Or de nombreux contre-exemples conduisent à douter de l’efficacité de l’outil là où il est pourtant mis en avant. Ainsi, l’actionnariat public se révèle-t-il rarement le remède le plus adapté pour contrer, en profondeur et dans la durée, la perte de compétitivité et la désindustrialisation de l’appareil productif national.

De surcroît, la situation d’ensemble des entreprises à participation publique se dégrade, comme le montrent à la fois le passé récent et les perspectives pour les prochaines années. La nette détérioration des performances financières des entreprises détenues s’accompagne, corrélativement, de déséquilibres croissants pour les finances publiques, du fait notamment de besoins de recapitalisation inhabituellement élevés. Si la part des participations minoritaires dans le portefeuille public a sensiblement augmenté au fil des ans, c’est parmi les grandes entreprises publiques à participation exclusive ou majoritaire que l’on trouve les situations les plus tendues, dans les secteurs des transports ferroviaires, de l’énergie nucléaire ou de l’audiovisuel.

Dans ces conditions, seules des transformations profondes pourront venir à bout d’obstacles diagnostiqués de longue date mais jusqu’à présent jamais complètement surmontés en dépit d’efforts tangibles et réitérés. Les préconisations de la Cour s’attachent à prendre en compte cette réalité d’autant plus déterminante que, à bien des égards, la donne a beaucoup changé.

Depuis cinquante ans, l’environnement s’est en effet grandement modifié. L’économie s’est ouverte, la concurrence s’est installée dans tous les secteurs, le numérique et la transition énergétique bouleversent le contexte industriel et commercial. L’entreprise publique n’est plus le modèle, y compris social, qu’elle a incarné au siècle précédent.

La persistance de certains atavismes dans les pratiques de l’État actionnaire, notamment sa propension à faire fi de l’autonomie de gestion des entreprises, n’en apparait que plus anachronique et préjudiciable. La puissance publique gagnerait pourtant à s’affranchir résolument de la logique de tutelle - ce terme devant être banni, tant il paraît antinomique de toute forme d’autonomie de gestion. Bien qu’il se veuille stratège, l’État peine à être un actionnaire de long terme, soucieux d’accompagner les nécessaires mutations des entreprises. Il lui faut impérativement rompre avec une vision inappropriée de son rôle d’actionnaire et avec son penchant à intervenir sous la pression du moment, par crainte d’apparaître passif ou impuissant, alors qu’en procédant ainsi, il ne peut qu’affaiblir les entreprises dont il est actionnaire et, finalement, s’affaiblir lui-même.

Le contexte a aussi changé du fait la situation des finances publiques. La gestion d’un portefeuille de participations publiques de plus de 100 Md€ se conçoit différemment dans un pays qui souffre d’un déficit public structurel et subit une dette publique de 2 200 Md€, approchant 100 % du PIB. La conservation et l’adaptation de ce portefeuille doivent être justifiées avec un soin proportionné à cette contrainte.

En définitive, l’ensemble de ces considérations, qu’elles portent sur l’efficacité de l’outil ou sur ses contraintes d’emploi, invitent inéluctablement à s’interroger sur le domaine de pertinence de l’actionnariat public, et donc sur le dimensionnement du portefeuille des participations publiques. Pour le circonscrire aux interventions strictement nécessaires, il est nécessaire d’user davantage des solutions alternatives, mais il convient aussi de redimensionner le périmètre des participations publiques. À cet égard, deux options sont envisageables : une première option consiste à ajuster le périmètre, à influence égale de l’actionnaire public ; une seconde option va au-delà et vise à resserrer significativement ce périmètre.

S’il n’appartient pas à la Cour des comptes de se prononcer sur le choix entre ces deux options, il lui paraît nécessaire de souligner que de tels mouvements devraient, en tout état de cause, être mis en œuvre de façon ordonnée, en veillant à la préservation des intérêts patrimoniaux de l’État, comme de ceux des entreprises concernées.

 
 

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