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Evolution des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de l'intérieur

Date de remise : Février 2017
159 pages

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Les inspections générales des finances (IGF) et de l'administration (IGA) ont établi, à la demande des ministres, un constat précis et documenté sur l'évolution des effectifs de police et de gendarmerie nationales au cours des dernières années. Selon la mission, l'analyse des instruments budgétaires permet d'avoir une assurance raisonnable sur la réalisation des mesures annoncées par le gouvernement, notamment les trois plans de renfort de l'année 2015. L'année 2017, désormais entamée, sera a minima marquée par les effets pleins des recrutements importants réalisés en 2016 et par les nouvelles entrées prévues par la loi de finances initiale. Au-delà de l'atteinte des objectifs de création de postes, il apparaît que leur réalisation a exigé une mobilisation exceptionnelle des acteurs concernés.

INTRODUCTION

1. TOUTES LES MESURES ANNONCÉES ONT BIEN ÉTÉ MISES EN OEUVRE JUSQU’EN 2016 ET LA LOI DE FINANCES POUR 2017 PERMET DE LES ACHEVER

1.1. L’analyse des éléments budgétaires disponibles permet de le confirmer

1.1.1. La LOLF a mis en place trois instruments de gestion de l’emploi public, dont deux sont votés par le Parlement

1.1.2. Les schémas d’emplois des lois de finances initiales successives ont intégré les créations d’emplois annoncées et l’analyse des comptes rendus des lois de règlement démontre qu’elles ont bien été mises en oeuvre

1.1.3. Les plafonds d’emplois ont été augmentés des créations d’emplois annoncées même si techniquement ce n’était pas nécessaire

1.1.4. Le titre 2 des programmes de la police et de la gendarmerie n’a pas été un obstacle aux recrutements supplémentaires

1.2. L’analyse des sources qui renseignent les documents budgétaires a montré certaines limites

1.2.1. Les données sur l’exécution budgétaire des effectifs sont issues de systèmes d’information que la mission n’a pas audités

1.2.2. La fiabilité des données relatives aux flux d’entrées (recrutements) n’apparaît pas problématique

2. LES MESURES EXCEPTIONNELLES DES PLANS DE RENFORT ONT NÉCESSITÉ, EN GESTION, DES DISPOSITIONS EXCEPTIONNELLES ELLES AUSSI

2.1. La part faible que représentent les plans de renfort sur le T2 rend impossible une identification en gestion des mesures qui leur seraient propres

2.1.1. En prévision comme en gestion, les recrutements sont affectés par bien d’autres éléments que les plans de renfort

2.1.2. En l’absence de « sanctuarisation » budgétaire des plans de renfort, le recours à des mesures exceptionnelles pour permettre leur exécution a été nécessaire

2.2. Les systèmes de recrutement et de formation initiale ont dû être fortement reconfigurés pour accompagner les créations de postes

2.2.1. La mise en oeuvre des plans de renfort s’appuie à la fois sur des mutations « profilées » au sein des forces de sécurité et sur des recrutements issus des écoles

2.2.2. Les appareils de recrutement et de formation de la police et de la gendarmerie ont donc été profondément mobilisés depuis 2015 et le seront encore en 2017

2.2.3. En dépit de problèmes de viviers, pour atteindre les objectifs quantitatifs qui leur étaient fixés, les deux forces ont privilégié le recrutement de personnels actifs de « voie publique »

CONCLUSION

Synthèse

Par lettre de mission en date du 28 novembre 2016, le ministre de l’intérieur, le ministre de l’économie et des finances et le secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics ont commandé aux Inspections générales des finances (IGF) et de l’administration (IGA) une mission visant à établir de façon précise et documentée un constat sur l’évolution des effectifs de la police et de la gendarmerie nationale.

L’analyse des instruments budgétaires de gestion des effectifs permet d’avoir une assurance raisonnable sur la réalisation des mesures annoncées par le gouvernement, notamment des trois plans de renfort de l’année 2015 (plan de lutte anti-terroriste après les attentats de janvier, plan de lutte contre l’immigration clandestine à l’automne, pacte de sécurité après les attentats de novembre).

Comme le montre de manière synthétique le tableau 1, selon les outils de pilotage et les années de référence retenus, les chiffres varient en raison des périmètres et unités de décompte qui leur sont propres1 :

  • les schémas d’emplois sur la période examinée (2013-2016) ont créé 6 500 emplois temps plein (ETP), auxquels s’ajouteront, sous réserve d’une exécution conforme à la prévision, 2 300 ETP en 2017 pour porter à 8 800 ETP le solde net de postes créés sur cinq exercices ;
  • les plafonds d’emplois autorisés ont été relevés de 7 300 emplois temps plein travaillés (ETPT) entre le 31 décembre 2012 et le 31 décembre 2016, et ils ont été rehaussés de 2 400 ETPT supplémentaires par la loi de finances initiale pour 2017 soit un total de 9 700 ETPT ;
  • les effectifs constatés (aussi parfois dit « niveau de réalisation ou de consommation du plafond d’emplois ») s’élèvent à 2 400 ETPT de plus au 31 décembre 2016 par rapport au 31 décembre 2012 et devraient augmenter de 5 800 ETPT supplémentaires d’ici au 31 décembre 20172, de sorte à porter la création nette à 8 200 ETPT en cinq ans3.

L’année 2017, désormais déjà entamée, sera a minima marquée par les effets pleins des recrutements importants réalisés en 2016 et par les nouvelles entrées prévues par la loi de finances initiale.

Introduction

Par lettre de mission en date du 28 novembre 2016, le ministre de l’intérieur, le ministre de l’économie et des finances et le secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics ont commandé aux Inspections générales des finances (IGF) et de l’administration (IGA) une mission visant à établir de façon précise et documentée un constat sur l’évolution récente des effectifs de la police et de la gendarmerie nationale.

Cette mission faisait suite aux remises en cause des données et de la documentation budgétaire, notamment lors des débats parlementaires sur les crédits de la mission « Sécurités » dans le cadre du projet de budget pour 2017.

Conformément à la commande, la mission s’est attachée à :

  • préciser le niveau des outils de pilotage des effectifs, notamment des plafonds et schémas d’emplois, tant en prévision qu’en exécution, sur les exercices budgétaires de 2013 à 2016 (partie 1.1) ;
  • vérifier que ces niveaux intégraient les mesures d’augmentation des effectifs, notamment liées aux plans de renfort annoncés en 2015 ;
  • donner une vision de l’évolution du potentiel des forces en tenant compte du niveau des effectifs dans les écoles, particulièrement important fin 2016.

Elle a également porté une attention particulière à trois sujets :

  • la fiabilité des sources des données (partie 1.2), en particulier d’exécution, issues des systèmes d’information des ressources humaines (SI-RH) des forces de sécurité ;
  • la mise en oeuvre infra-annuelle des créations de postes annoncées (partie 2.1), en sachant qu’aucune « sanctuarisation » des engagements gouvernementaux n’avait été décidée, et que les schémas d’emplois ont été réalisés dans un cadre de gestion « classique », au prix d’une mobilisation exceptionnelle de l’ensemble des acteurs ;
  • les choix de gestion des ressources humaines pour réaliser pleinement les schémas d’emplois (partie 2.2), qui ont consisté à adapter fortement les appareils de recrutement et de formation initiale et à s’appuyer sur certaines catégories d’emplois plutôt que d’autres.

Concernant le périmètre chronologique de la mission :

  • compte tenu des effets durables des choix antérieurs sur le niveau des effectifs en 2013, la mission a estimé nécessaire d’analyser les exercices antérieurs. En particulier, pour mesurer les évolutions de plafonds et d’effectifs, la mission a pris comme référence le 31 décembre 2012 ;
  • compte tenu de l’ampleur des plans de renfort décidés depuis la fin de l’année 2015 et de leur impact sur l’année 2017, les prévisions pour cette dernière sont présentées dans les analyses de la mission.

La mission a pu s’appuyer sur la coopération pleine et entière des directions générales de la police nationale et de la gendarmerie nationale (DGPN-DGGN) ainsi que de la direction du budget. Ses travaux se sont essentiellement fondés sur les données publiques, inscrites dans les documents budgétaires, enrichis des analyses fournies par les praticiens. Pour mesurer la fiabilité des données tracées dans les SI-RH, elle a utilisé les travaux récents d’audit les concernant et s’est déplacée à Lille afin d’échanger directement avec des utilisateurs.