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Rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur la démocratie représentative, démocratie participative, démocratie paritaire : comment décider avec efficacité et légitimité en France en 2017 - Tome I : rapport

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative""

Date de remise : Mai 2017
314 pages

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La création de la présente mission d'information est partie d'un constat, celui d'une France où les décisions publiques semblent de plus en plus contestées tandis que la défiance des citoyens s'accroît vis-à-vis de leurs représentants, voire de leurs institutions. Selon la mission, s'il existe bel et bien une crise entourant la prise de décision publique, celle-ci ne saurait pour autant remettre en cause le principe selon lequel la démocratie représentative doit demeurer le socle du système politique français. Cependant, elle constate que les élus ne peuvent plus décider seuls, sans explication ni concertation, en fondant uniquement la légitimité de leur choix sur leur élection par le peuple. L'avis de l'ensemble des parties prenantes doit pouvoir s'exprimer et être entendu, estime la mission. A ce titre, la démocratie participative doit se concevoir comme un complément utile à la démocratie représentative, sans pouvoir s'y substituer. Les procédures décisionnelles doivent ainsi évoluer dans le cadre d'une démocratie « coopérative », où les citoyens et l'ensemble des parties prenantes seraient associés, de façon continue et efficace, à la prise de décision publique. A noter que la mission a plus spécifiquement étudié les processus décisionnels applicables à deux secteurs aux enjeux jugés majeurs pour le développement de la France : les projets d'infrastructure et d'équipement d'ampleur, d'une part, pour lesquels les procédures de concertation, depuis longtemps mises en place, ne paraissent pas suffire à garantir leur acceptation ; les réformes législatives concernant le droit du travail et la politique de l'emploi et de la formation professionnelle, d'autre part, en s'interrogeant ainsi sur la bonne articulation entre démocratie représentative et démocratie sociale pour un « paritarisme de décision » efficace. Au terme de ses travaux, la mission d'information formule 10 propositions pour conforter l'efficacité de l'action publique dans une démocratie « coopérative ». Pour consulter le tome II (Auditions et autres travaux de la mission), cliquez sur le lien suivant.

AVANT-PROPOS

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION

 

PREMIÈRE PARTIE : COMPRENDRE LA CRISE ENTOURANT LA PRISE DE DÉCISION PUBLIQUE

I. LES BLOCAGES QUI AFFECTENT AUJOURD’HUI LA FRANCE CONSTITUENT UN DÉFI POUR NOTRE DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE

A. LA DÉCISION PUBLIQUE PARAÎT DE MOINS EN MOINS LÉGITIME ET EFFICACE, TANDIS QUE LA DÉFIANCE DES CITOYENS ENVERS LES INSTITUTIONS S’ACCROÎT

1. Des décisions publiques de plus en plus souvent contestées

2. Des citoyens qui s’éloignent de leurs élus, silencieusement ou avec fracas

B. CES DIFFICULTÉS CONDUISENT CERTAINS À S’INTERROGER SUR NOTRE DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE

1. Malgré des critiques récurrentes, le gouvernement représentatif s’est imposé comme la forme la plus efficace de la démocratie

2. Aujourd’hui, la démocratie représentative traverse une nouvelle période de doutes

II. PARALLÈLEMENT, LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE S’EST AFFIRMÉE, AU TRAVERS DE DISPOSITIFS QUI NE SONT PAS NON PLUS EXEMPTS DE CRITIQUES

A. LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE CONNAÎT UN ESSOR MARQUÉ

1. De nouvelles conditions sociales et technologiques plus favorables à l’expression des individus

2. Le foisonnement de dispositifs participatifs dont l’usage ou la portée demeurent souvent limités

B. NÉANMOINS, LA DÉMOCRATIE PARTIPATIVE POSE, ELLE AUSSI, DE RÉELLES DIFFICULTÉS

1. En France, les dispositifs participatifs présentent un bilan nuancé

2. Même s’ils constituent le plus souvent un progrès, les nouveaux moyens de communication numérique peuvent également poser des problèmes inédits à la démocratie

III. LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE DEMEURE INDISPENSABLE POUR DÉCIDER DANS L’INTÉRÊT GÉNÉRAL, TOUT EN INTÉGRANT LES POSITIONS ET LES INITIATIVES DES PARTIES PRENANTES

A. SOCLE DE NOTRE RÉGIME POLITIQUE, LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE DOIT PERMETTRE UN ÉCHANGE CONTINU AVEC LA SOCIÉTÉ

1. Les représentants élus conservent la légitimité de décider : l’élection reste un moment clef de la démocratie

2. La démocratie représentative est un régime souple et adaptable, ouvert à une intervention continue des citoyens

B. LA NÉCESSITÉ D’EXPLIQUER ET D’ASSOCIER AVANT DE DÉCIDER

1. Un processus décisionnel transparent destiné à établir un diagnostic partagé

2. L’association de l’ensemble des parties prenantes dès le début du processus décisionnel

SECONDE PARTIE : CONFORTER L’EFFICACITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE DANS UNE DÉMOCRATIE «COOPÉRATIVE»

I. RENFORCER L’ASSOCIATION DES CITOYENS POUR LA PRISE DE DÉCISION

A. CONCERTER EN AMONT POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES : DES EXPÉRIENCES À CONFORTER ET VALORISER

1. Des outils participatifs à panacher et à adapter en fonction des attentes exprimées

2. Une meilleure prise en compte de l’avis de la société civile lors de l’élaboration de la norme

B. LA PÉTITION AUX ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES : UNE PRATIQUE ANCIENNE D’INTERPELLATION À REVITALISER

1. Une pratique ancienne et simple à exercer auprès du Parlement

2. Un dispositif à réhabiliter pour nouer un dialogue entre citoyens et représentants

C. LE RECOURS AU RÉFÉRENDUM : UNE PRATIQUE EN QUÊTE D’ACCULTURATION

1. Une culture politique française réfractaire au référendum

2. Un dispositif à manier et «acclimater» avec prudence

II. CONCEVOIR ET RÉALISER DES INFRASTRUCTURES : MENER À BIEN DES PROJETS CONCERTÉS

A. LE DÉVELOPPEMENT DE PROCÉDURES PARTICIPATIVES POUR RENFORCER L’ACCEPTABILITÉ DES PROJETS D’INFRASTRUCTURE

1. La participation du public : un principe ancien, reconnu par l’ensemble des acteurs et récemment modernisé par ordonnance

2. La participation du public à toutes les phases du projet

B. DES BLOCAGES PERSISTANTS ET UNE LÉGISLATION COMPLEXE PARTICIPANT À L’ALLONGEMENT DES DÉLAIS

1. La persistance de blocages et des délais importants

2. La sédimentation des règles applicables

3. Des outils participatifs aux coûts non négligeables et connaissant une difficulté d’appropriation

C. DES PERSPECTIVES DE SIMPLIFICATION POUR FAVORISER LA PARTICIPATION DES CITOYENS AUX PROJETS D’INFRASTRUCTURE ET SÉCURISER LES MAÎTRES D’OUVRAGE

1. L’évolution des pratiques : pour une maîtrise d’ouvrage forte et des outils participatifs plus accessibles

2. Une évolution de long terme : envisager une procédure continue de consultation du public sous l’égide d’un garant

3. Les évolutions de court terme : des simplifications juridiques souhaitables

 

III. DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET DÉMOCRATIE PARITAIRE : COMMENT RÉFORMER LE CODE DU TRAVAIL ?

A. LE PARITARISME DE DÉCISION AU NIVEAU LÉGISLATIF : UNE MÉTHODE ORIGINALE POUR RÉFORMER LE DROIT DU TRAVAIL, L’EMPLOI ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1. Le paritarisme de décision au niveau législatif occupe une place centrale au sein de la démocratie sociale

2. Les différentes formes du dialogue social, reconnu par le Conseil constitutionnel

B. L’ARTICLE L.1 DU CODE DU TRAVAIL, QUI INSTAURE UNE «NÉGOCIATION LÉGIFÉRANTE», A CONNU UNE MISE EN ŒUVRE INÉGALE DEPUIS DEUX ANS

1. L’article L.1 formalise et consacre la négociation avec les partenaires sociaux sur les sujets structurants du code du travail

2. Un dispositif globalement efficace et souple dont la mise en œuvre peut encore être améliorée

C. DES PROPOSITIONS POUR AMÉLIORER LA MISE EN ŒUVRE DU DIALOGUE SOCIAL PRÉALABLE AUX RÉFORMES DU CODE DU TRAVAIL

1. Élaborer une feuille de route sociale pour la durée du quinquennat et faire davantage œuvre de pédagogie

2. Mieux articuler la démocratie représentative avec la démocratie sociale

3. Renforcer le rôle des partenaires sociaux

EXAMEN DU RAPPORT

CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION ET DES GROUPES POLITIQUES

I. CONTRIBUTION DE MME CORINNE BOUCHOUX, MEMBRE DU GROUPE ÉCOLOGISTE

II. CONTRIBUTION DE MM. BERNARD VERA ET CHRISTIAN FAVIER, AU NOM DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN

ANNEXE I -LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS PARTICIPATIFS ET DE DÉMOCRATIE DIRECTE

ANNEXE II -LISTE DES PÉTITIONS ENREGISTRÉES AU SÉNAT (2007-2017)

ANNEXE III -LES PRINCIPALES DATES DE LA DÉMOCRATIE ENVIRONNEMENTALE

ANNEXE IV -LE CONTENU DE L’ORDONNANCE «PARTICIPATION DU PUBLIC » DU 3 AOÛT 2016

ANNEXE V -LES DÉBATS PUBLICS ET LES CONCERTATIONS ORGANISÉS PAR LA CNDP EN 2015

ANNEXE VI -LES DÉLAIS DE CONSTRUCTION D’UNE INFRASTRUCTURE : VINGT EXEMPLES DE PROJETS SOUMIS À DÉBAT PUBLIC

ANNEXE VII -LISTE INDICATIVE DES DÉMARCHES ADMINISTRATIVES NÉCESSAIRES À LA RÉALISATION D’UNE INFRASTRUCTURE

ANNEXE VIII -PROCÉDURES DE CRÉATION D’INFRASTRUCTURES : COMPARAISONS INTERNATIONALES

ANNEXE IX  ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE

ANNEXE X -EXEMPLES D’ASSOCIATIONS DES PARTENAIRES SOCIAUX À L’ÉLABORATION DE DISPOSITIONS LÉGISLATIVES DANS LE CHAMP DU CODE DU TRAVAIL

ANNEXE XI -LE DIALOGUE SOCIAL EN EUROPE

 ANNEXE XII -PRÉSENTATION DES RÈGLES DE REPRÉSENTATIVITÉ DES PARTENAIRES SOCIAUX

ANNEXE XIII -RÈGLES DE VALIDITÉ D’UN ACCORD COLLECTIF

ANNEXE XIV -PRÉSENTATION DES DIFFÉRENTES MISES EN ŒUVRE DE L’ARTICLE L.1 DU CODE DU TRAVAIL

ANNEXE XV -L’ESPACE PARTICIPATIF DE LA MISSION D’INFORMATION

ANNEXE XVI -LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

I. AUDITIONS DE LA MISSION EN RÉUNION PLÉNIÈRE

II. AUDITIONS DU RAPPORTEUR ET DU PRÉSIDENT, OUVERTES AUX MEMBRES DE LA MISSION

III. CONTRIBUTIONS ÉCRITES

ANNEXE XVII -PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS