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Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi - Tome I : rapport

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Compensation des atteintes à la biodiversité : construire le consensus - Rapport"

Date de remise : Avril 2017
226 pages

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La mise en oeuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur les grands projets d'infrastructures constitue un des critères de réussite de la bonne mise en oeuvre de la séquence, plus large, « éviter-réduire-compenser », introduite en droit français par la loi relative à la protection de la nature du 10 juillet 1976. Pour tout projet susceptible d'avoir un impact sur l'environnement, un maître d'ouvrage est d'abord tenu d'éviter les impacts, puis de les réduire, et enfin, en dernier recours, d'en compenser les conséquences dommageables. Ce triptyque « ERC », longtemps mis en oeuvre sur la base d'une simple « doctrine » et de lignes directrices nationales élaborées par l'administration, a été précisé et renforcé par la récente loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016. La commission d'enquête a cherché à déterminer les difficultés de mise en oeuvre de l'ensemble des étapes de la séquence éviter-réduire-compenser, et formule 35 propositions dessinant une « séquence idéale », fondée sur trois conditions essentielles : mieux anticiper et appliquer plus systématiquement l'évitement et la réduction, assurer un consensus scientifique et entre les parties et mettre en oeuvre la compensation de manière plus souple et plus efficace. Pour mener ses travaux, la commission d'enquête s'est appuyée sur trois exemples de grands projets, chacun à un stade différent de mise en oeuvre des mesures compensatoires nécessitées par la construction de l'infrastructure - l'autoroute A65, le projet de LGV Tours-Bordeaux et le projet d'aéroport du Grand Ouest à Notre-Dame-des-Landes - ainsi que sur l'expérimentation de compensation par l'offre, menée dans la réserve d'actifs naturels de Cossure. Elle a entendu 135 personnalités et a effectué 4 déplacements en France. Elle a également recueilli les contributions des citoyens sur l'espace participatif qu'elle a mis en ligne du 26 janvier au 27 février 2017. Consultez également l'ensemble des procès-verbaux des auditions organisées par la commission d'enquête (tome II).

LISTE DES PROPOSITIONS

AVANT-PROPOS

I. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE DE LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER DANS UN CONTEXTE GÉNÉRAL D’ÉROSION DE LA BIODIVERSITÉ

A. LES INFRASTRUCTURES : UN FACTEUR PARMI D’AUTRES D’ÉROSION DE LA BIODIVERSITÉ

1. Un phénomène global d’érosion de la biodiversité dont les infrastructures constituent l’un des facteurs

2. Les conséquences des infrastructures sur la biodiversité

3. La compensation, laboratoire de la reconquête de la biodiversité

B. LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER : UN CONCEPT ANCIEN MAIS D’APPLICATION BEAUCOUP PLUS RÉCENTE

1. La construction progressive de la séquence éviter-réduire-compenser

a) Un concept inscrit en droit français depuis quarante ans mais longtemps appliqué de façon partielle

b) Un mouvement récent d’accélération de la prise en compte de la séquence ERC, conforté par la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016

c) Les éclairages étrangers sur la mise en œuvre de la séquence ERC

2. La structuration de la séquence ERC par le droit européen

a) La protection de la biodiversité par la législation européenne

b) Les exigences posées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne

II. L’EXIGENCE DE SÉCURISATION DE LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER

A. RENDRE PLUS COHÉRENTES LES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES

1. La complexité et l’hétérogénéité du droit de la compensation : une source d’insécurité pour l’ensemble des parties prenantes

a) Une séquence mise en œuvre par un ensemble hétérogène de régimes juridiques

b) Des efforts de pédagogie et de mise en cohérence inaboutis

c) Une fragmentation des procédures qui compromet une mise en œuvre transparente et optimale de la séquence ERC

2. La «boîte noire» des coûts de la compensation

B. ASSURER UNE MISE EN ŒUVRE PLUS EFFICACE ET PLUS CONSENSUELLE DES ÉTAPES «ÉVITER», «RÉDUIRE» ET «COMPENSER»

1. Mieux anticiper l’évitement et la réduction pour mieux les mettre en œuvre

a) Des étapes essentielles pour assurer l’acceptabilité des projets  d’infrastructures

b) Le besoin d’anticipation plus précoce dans la conception des projets

2. Améliorer et harmoniser la définition des mesures de compensation

a) Des enjeux complexes qui empêchent la définition d’un cadre juridique trop contraignant pour la mise en œuvre de la compensation

b) La nécessité de dépasser l’opposition entre approches surfacique et fonctionnelle

3. Renforcer la connaissance des milieux et la qualité de l’expertise

a) Les inventaires initiaux: une étape fondatrice pour la mise en œuvre de la séquence ERC

b) Le besoin de renforcement de la qualité de l’expertise publique et privée

C. CONFORTER LE RÔLE DES PARTIES PRENANTES

1. Reconnaître le monde agricole comme partenaire majeur de la séquence ERC

a) Pleinement associer le monde agricole à la séquence ERC

b) Réduire l’empreinte de la compensation sur les terres agricoles les plus productives

c) Verser le juste prix de la compensation aux agriculteurs

d) Privilégier un conventionnement respectueux de l’activité agricole

2. Créer les conditions d’un consensus scientifique sur la séquence éviter-réduire-compenser

3. Faire davantage confiance aux acteurs des territoires

a) Pleinement intégrer la séquence éviter-réduire-compenser à la démocratie environnementale

b) Favoriser l’émergence d’une culture commune autour de la séquence ERC

III. GARANTIR LA COHÉRENCE DANS L’ESPACE ET DANS LE TEMPS DES MESURES DE COMPENSATION

A. LA COHÉRENCE TERRITORIALE DES MESURES DE COMPENSATION

1. Privilégier une approche dynamique et globale de la compensation

a) Appliquer le principe de proximité avec discernement, dans le respect de l’équivalence écologique

b) Des impacts sur la biodiversité ordinaire à davantage prendre en compte

c) Des impacts liés aux travaux à mieux évaluer et à mieux suivre

d) Des dérogations aux règles de la séquence ERC qui pourraient être envisagées dans des cas exceptionnels dûment justifiés

2. Davantage intégrer la compensation dans les documents territoriaux de planification

a) Mieux identifier les zones de compensation et les espaces à fort potentiel de restauration écologique dans les schémas régionaux

b) Intégrer davantage la compensation dans les documents d’urbanisme pour mieux l’anticiper et la mettre en œuvre plus efficacement

3. Préciser les opportunités et les risques des sites naturels de compensation

a) Un cadre normatif récent qui s’appuie sur des exemples étrangers et quatre projets expérimentaux

b) La compensation par l’offre, un outil au potentiel relatif

c) Des modèles économiques de compensation par l’offre différents selon que la restauration porte sur des milieux naturels «ordinaires» ou sur des milieux à enjeux patrimoniaux

B. LA COHÉRENCE DANS LE TEMPS DES MESURES DE COMPENSATION

1. Renforcer et harmoniser les règles de suivi des mesures compensatoires

a) Un suivi exercé en premier lieu par le maître d’ouvrage, responsable de la mise en œuvre des mesures de compensation

b) Un suivi par l’État qui prend différentes formes

c) Le développement du suivi, une étape préalable obligatoire à la mise en œuvre effective de l’obligation de résultat

2. Assurer la pérennité des mesures compensatoires

EXAMEN EN COMMISSION

I. RÉUNION DU MERCREDI 5 AVRIL 2017

II. RÉUNION DU MARDI 25 AVRIL 2017

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

LISTE DES DÉPLACEMENTS

ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE