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Conditions de faisabilité du projet Ecobonus de la Métropole européenne de Lille - Un « péage positif » innovant à consolider

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de la transition écologique et solidaire : Ministère de l'intérieur

Date de remise : Octobre 2017
53 pages

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Confrontée à la saturation de son réseau autoroutier aux heures de pointe, la métropole européenne lilloise (MEL) souhaite développer un dispositif de péage qui consiste, sur le modèle de projets menés aux Pays-Bas, à récompenser les automobilistes volontaires pour éviter certains tronçons routiers aux heures d'encombrement. La MEL entend mettre en place un dispositif de lecture automatisée de plaques d'immatriculation (LAPI), destiné à identifier le vivier de volontaires. L'identification des propriétaires des véhicules par croisement du fichier constitué avec les informations du système d'immatriculation des véhicules (SIV) aboutit à une collecte et un traitement de données personnelles. Les entretiens avec la CNIL et l'analyse de sa jurisprudence confirment la difficulté de la mise en oeuvre du projet. La mission suggère différentes solutions mais l'abandon de l'usage de LAPI apparaît préférable pour la sécurité juridique du projet. Concernant la phase initiale d'identification du fichier des volontaires, une solution consisterait en une opération de communication à l'ensemble des propriétaires de véhicules dans l'agglomération ou à travers les employeurs. Une période test serait prévue au cours de laquelle les volontaires démontreront qu'ils sont des usagers habituels des tronçons routiers aux horaires d'encombrement. Il serait possible d'utiliser un système de LAPI, sur la base du volontariat. Par la suite, dans le cadre du suivi de l'opération, diverses solutions techniques sont envisageables. Une formule alternative à LAPI consisterait en l'utilisation d'un boîtier doté d'une application GPS. La mission s'est enfin interrogée sur l'évolution du droit. L'élargissement de la base légale de LAPI à des fins environnementales ou sanitaires pose la question de l'adaptation de la loi du 6 janvier 1978 aux enjeux environnementaux et aux dernières technologies. La réécriture du contenu de la loi de 1978 à l'occasion de l'entrée en vigueur du règlement européen sur la protection des données personnelles sera l'occasion de proposer des adaptations.

Résumé

Introduction

1. Présentation du projet Ecobonus

1.1. La congestion du trafic routier, un enjeu vital pour l’agglomération lilloise

1.2. Historique des initiatives visant à traiter cette question

1.3. Les modalités du péage positif ou Ecobonus
 1.3.1. Le modèle néerlandais
 1.3.2. Les modalités du projet de l’agglomération lilloise

2. En droit interne, le projet d’Ecobonus Mobilité se heurte dans sa phase initiale – celle de la constitution d’un fichier de personnes qui seront démarchées – à un obstacle juridique sérieux

2.1. Les données brutes de LAPI couplées ou non à l’accès au SIV constituent des données personnelles au sens de la loi du 6 janvier 1978

2.2. La recherche d’une base légale autorisant la MEL à utiliser le LAPI
 2.2.1. Une base légale issue du code de sécurité intérieure inopérante
 2.2.2. La loi du 6 janvier 1978 comme unique base légale du projet de la MEL

2.3. Des interrogations sur la constitutionnalité du dispositif

2.4. Une jurisprudence restrictive de la CNIL sur des projets comparables

2.5. Les réserves de la CNIL envers le projet Ecobonus

2.6. Le cadre international et européen n’offre qu’une marge de progrès très restreinte en termes de facilitation juridique du projet de la MEL
 2.6.1. Le droit positif néerlandais de la protection des données diffère du modèle français
 2.6.2. Le cadre international et européen : des possibilités d'évolution limitées

3. Pour la réussite du projet : des modalités techniques à ajuster et un socle juridique à conforter

3.1. Amendements fonctionnels mineurs du projet initial

3.2. Variante n°1 modifiant significativement les aspects fonctionnels et financiers

3.3. Variante n°2 modifiant fortement les aspects fonctionnels et financiers

3.4. Synthèse des adaptations possibles du projet initial et suites à donner

3.5. Un socle juridique à conforter avec une réflexion sur des novations juridiques à construire

3.6. Mener la réflexion sur une modification de base légale

Conclusion

Annexes

1. Lettre de mission
 2. Liste des personnes rencontrées
 3. Glossaire des sigles et acronymes
 4. Droit européen des données personnelles
 5. La possibilité pour la MEL d’avoir accès aux données du SIV
 6. Panorama des avis de la Commission nationale informatique et libertés

Résumé

Confrontée à une grave saturation de son réseau autoroutier aux heures de pointe, la métropole européenne lilloise (MEL) souhaite développer un dispositif de péage positif qui consiste, sur le modèle d’une vingtaine de projets menés aux Pays-Bas, notamment à Rotterdam, à récompenser les automobilistes volontaires pour éviter certains tronçons routiers aux heures d'encombrement.

À cette fin, la MEL entend mettre en place un dispositif de lecture automatisée de plaques d'immatriculation (LAPI), destiné à identifier le vivier de volontaires. L’identification des propriétaires des véhicules par croisement du fichier ainsi constitué avec les informations du système d'immatriculation des véhicules (SIV) aboutit à une collecte et un traitement de données personnelles au sens de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

La base légale qui fonde l’utilisation de LAPI se trouve aux articles L.252-1 ou L.233-1 du code de la sécurité intérieure ; elle ne s’applique que dans des cas très précis et limités, notamment en lien avec la recherche d’infractions, et avec une protection de la vie privée strictement encadrée par la loi du 6 janvier 1978.

De surcroît, cet encadrement législatif est contrôlé par le juge administratif et la commission nationale informatique et libertés (CNIL), mais aussi par le conseil constitutionnel, qui a érigé  le droit au respect de la vie privée en principe à valeur constitutionnelle.

Les précédentes décisions du conseil constitutionnel, du conseil d’État ou les avis de la CNIL portant sur des sujets transposables ont bien toutes rappelé une stricte exigence de proportionnalité entre l’atteinte à la vie privée et la finalité du traitement de données personnelles.

Les entretiens de la mission avec la CNIL et l'analyse de sa jurisprudence confirment donc la difficulté, du point de vue juridique, de la mise en oeuvre du projet dans les conditions prévues par la MEL. La mission a constaté que la jurisprudence des autorités néerlandaises en charge de la protection des données divergeait de la doctrine suivie par la CNIL. Ce qui a été possible à Rotterdam ne l'est donc pas, en tout cas pas dans les mêmes termes, en France.

La mission suggère différentes solutions, à droit constant, permettant de faire aboutir le projet.

L’abandon de l’usage de LAPI pour identifier des plaques d'immatriculation sans l'accord des propriétaires de véhicules, apparaît préférable pour la sécurité juridique du projet de la MEL, et pour la célérité de sa mise en place.

Concernant la phase initiale d'identification du fichier des volontaires, une solution consisterait en une large opération de communication à l'échelle de l'agglomération. Celle-ci pourrait passer par voie de presse et par un mailing à l'ensemble des propriétaires de véhicules dans l'agglomération (600 000) ou bien à travers les employeurs, privés ou publics de l'agglomération. Afin d'éviter les candidatures d'opportunité et les risques de fraudes, une période test serait prévue au cours de laquelle les volontaires démontreront sur un ou plusieurs mois, qu'ils sont des usagers habituels des tronçons routiers aux horaires d'encombrement. Il serait éventuellement possible d'utiliser à cette fin un système de LAPI, sur la base du volontariat des automobilistes, sachant que toutes les autres plaques d'immatriculation seraient automatiquement effacées. Le test pourrait également s'effectuer grâce à un système de boîtiers connectés.

Par la suite, dans le cadre du suivi de l'opération, pour s'assurer de l'effectivité du renoncement des automobilistes volontaires à utiliser les tronçons routiers identifiés aux heures d'encombrement, diverses solutions techniques sont envisageables. Celle de LAPI n'est pas à exclure dès lors que seuls les numéros d'immatriculation des volontaires seraient provisoirement stockés. Elle comporte toutefois une incertitude au regard des réserves de principes de la CNIL. En revanche, l'autre formule, consistant en l'utilisation d'un boîtier doté d'une application GPS, ne soulèverait aucune difficulté, même si elle n'offre sans doute pas les mêmes garanties sur le plan de la lutte contre les manoeuvres frauduleuses.

La mission s'est également interrogée sur les perspectives susceptibles d'être ouvertes par une évolution du droit.

Le cadre communautaire, s’il reprend des exigences déjà présentes en droit français, n’offre pas de garantie en termes d’assouplissement de l’appréciation du nécessaire principe de proportionnalité du traitement des données avec la finalité de ce traitement.

L'option d'une réforme législative est envisageable mais n’offre pas de garantie juridique absolue.

En effet, l’option d’élargissement de la base légale de LAPI à des fins environnementales ou sanitaires paraît, en l’état de la jurisprudence du conseil constitutionnel, assez hypothétique, et pose la question de l’adaptation éventuelle de la loi du 6 janvier 1978 aux nouveaux enjeux environnementaux et aux dernières technologies. Il faudrait alors démontrer que des nouveaux enjeux environnementaux justifient d’élargir le champ de collecte et de traitement de données personnelles sans le consentement des citoyens.

En définitive, la réécriture partielle et programmée du contenu de la loi de 1978 à l’occasion de l’entrée en vigueur du règlement européen sur la protection des données personnelles sera l’occasion de proposer si nécessaires d’éventuelles adaptations.

En tout état de cause, le législateur devra disposer d’éléments suffisamment étayés pour montrer l'avantage de l'utilisation de LAPI sur le plan de l'environnement et de la santé publique.

Ces éléments paraissent particulièrement nécessaires pour motiver et justifier le recours à une expérimentation, a fortiori fondée sur une base législative nouvelle dans le code des transports ou dans la loi du 6 janvier 1978 elle-même.

 
 

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