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L'avenir des opérateurs de l'eau et de la diversité

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances

Date de remise : Juillet 2018
543 pages

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L'IGF et le CGEDD ont été chargés par le Gouvernement, en novembre 2017, d'une mission relative aux opérateurs de l'eau et de la biodiversité, ayant notamment vocation à alimenter les réflexions lancées dans le cadre du programme « Action publique 2022 ». Dans ce cadre, la mission a rencontré, auditionné ou reçu les contributions de plus de 200 interlocuteurs et s'est déplacée à Rennes, Chambéry, Douai, Florac, Lyon, Marseille, Metz et Toulouse. Les analyses de la mission l'ont d'abord conduite à constater que les politiques de l'eau et de la biodiversité se sont construites par accumulation d'objectifs, sans se poser la question de l'adéquation des missions et des moyens et sans vision globale, d'où résulte un besoin de mise en cohérence, moins de deux ans après l'adoption de la loi pour la reconquête de la biodiversité. La mission a ensuite procédé à une analyse des financements et des interventions des agences de l'eau, au terme de laquelle elle recommande un recentrage progressif des interventions sur les actions en faveur du « grand cycle », du milieu marin et de la biodiversité, accompagné d'une évolution du système de « redevances » et d'une utilisation plus marquée des outils réglementaires. La mission a également examiné les démarches de mutualisation et d'optimisation mises en oeuvre depuis une dizaine d'années par les opérateurs de l'eau et de la biodiversité. Ses investigations la conduisent à en dresser un bilan critique, à conclure que des gains d'efficience importants restent accessibles au sein de ces opérateurs et à formuler des recommandations en ce sens. Enfin, la mission a retenu trois scénarios globaux d'évolution structurelle de l'organisation en réseau des opérateurs, tout en rappelant que la mise en cohérence des politiques de l'eau et de la biodiversité en constitue un préalable.

INTRODUCTION

1. LES POLITIQUES DE L’EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ, QUI SE SONT CONSTRUITES PAR ACCUMULATION DES OBJECTIFS SANS SE POSER LA QUESTION DE L’ADÉQUATION DES MISSIONS ET DES MOYENS, DOIVENT TROUVER LEUR COHÉRENCE

1.1. Les politiques de l’eau et de la biodiversité, qui ne sont que juxtaposées, forment un ensemble dépourvu de cohérence
1.1.1. La conduite des politiques de l’eau et de la biodiversité manque de cohérence
1.1.2. La loi du 8 août 2016 n’a pas permis de mettre en cohérence les objectifs et les moyens des politiques de l’eau et de la biodiversité

1.2. Dans ce contexte, les contraintes budgétaires deviennent les véritables déterminants des politiques de l’eau et de la biodiversité

1.3. La politique de l’eau et de la biodiversité doit être définie à partir d’objectifs priorisés tenant compte des engagements européens et de la réforme territoriale

2. LES AGENCES DE L’EAU DOIVENT DISPOSER DE RESSOURCES PLUS ADAPTÉES ÀLEURS BESOINS ET RECENTRER LEURS INTERVENTIONS LÀ OÙ ELLES SONT LESPLUS EFFICACES

2.1. Les redevances prélevées par les agences de l’eau devraient résulter d’une analyse de leurs besoins au regard des objectifs assignés

2.2. À court terme, la mission estime souhaitable de recentrer les interventions des agences de l’eau là où elles sont les plus efficaces

2.3. À moyen terme, la solidarité territoriale pour le petit cycle, le bon état des masses d’eau pour le grand ainsi que la protection de la biodiversité et du milieu marin devraient servir de cadre pour les interventions des agences
2.3.1. La mission recommande un recentrage majeur des interventions des agences à compter du XIIème programme (2025-2030), qui devra être anticipé dès 2022
2.3.2. Ce recentrage est conditionné par une évolution du système de redevances pour en faire un réel outil de fiscalité environnementale au service de l’objectif de bon état des masses d’eau et de protection de la biodiversité

3. DES GAINS D’EFFICIENCE IMPORTANTS SONT ACCESSIBLES AU SEIN DU RÉSEAU DES OPÉRATEURS DE L’EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ, À CONDITION DE CERTAINS CHANGEMENTS DANS L’ORGANISATION DES STRUCTURES ET D’UN EXERCICE PLUS AFFIRMÉ, PAR LA TUTELLE, DE SES RESPONSABILITÉS

3.1. La mission dresse un bilan critique des démarches de mutualisation engagées au sein du réseau des agences de l’eau et des établissements publics de parcs nationaux, dont la réussite supposera une évolution de la gouvernance et une flexibilisation de la gestion des ressources humaines
3.1.1. Les démarches de mutualisation engagées depuis une dizaine d’années n’ont pas permis d’atteindre les gains d’efficience escomptés, principalement en raison de problèmes de gouvernance et d’un déficit de pilotage par la tutelle
3.1.2. La réussite des démarches de mutualisation au sein du réseau des agences de l’eau et des établissements publics de parcs nationaux supposera une évolution forte de leur gouvernance et une gestion des ressources humaines rendue plus dynamique

3.2. Seules la réussite de la mutualisation des équipes de terrain de l’AFB et de l’ONCFS et une meilleure répartition géographique des effectifs de ces établissements permettront de maintenir une pression de contrôle suffisante dans les activités de police

4. L’ÉVOLUTION DU PAYSAGE DES OPÉRATEURS, QUI N’EST PAS UNE FIN EN SOI, DOIT RÉPONDRE AUX OBJECTIFS D’UNE POLITIQUE DE L’EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ MISE EN COHÉRENCE

4.1. La mise en cohérence des politiques de l’eau et de la biodiversité et un pilotage d’ensemble efficace par la DEB constituent des préalables à la réussite de toute évolution du paysage des opérateurs de ces politiques

4.2. Après analyse de cinq scénarios globaux d’évolution structurelle de l’organisation en réseau des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, la mission en retient trois pour la décision politique, qui comportent des points communs mais se distinguent par leur logique sous-jacente

CONCLUSION