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Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les ambitions de l'Union européenne et de la France pour le prochain cadre financier pluriannuel

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Les ambitions de l'Union européenne et de la France pour le prochain cadre financier pluriannuel"

Date de remise : Octobre 2018
37 pages

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Les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne sont appelées à définir la physionomie globale de l'Union européenne jusqu'en 2027. Dans le contexte du retrait imminent du Royaume-Uni (« Brexit »), la définition du prochain cadre financier pluriannuel place l'Union européenne à un tournant : comment dimensionner un budget pertinent et consensuel pour 27 Etats membres ? Faut-il procéder à des réorientations budgétaires alors que la politique agricole commune et la politique de cohésion constituent historiquement les premières dépenses de l'Union européenne ? Les recettes du budget de l'Union européenne sont-elles à la hauteur des objectifs qu'elle défend ? C'est dans cette perspective qu'a été réalisée cette mission de contrôle budgétaire consacrée aux ambitions de l'Union européenne et de la France pour le prochain cadre financier pluriannuel, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE LES LEÇONS DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2014-2020

I. UN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL INITIALEMENT ADOPTÉ AVEC DIFFICULTÉS, PUIS RÉVISÉ À MI-PARCOURS

II. DES RETARDS D'EXÉCUTION DES DÉPENSES PRÉJUDICIABLES À LA MISE EN OEUVRE EFFICACE DES POLITIQUES COMMUNES
A. LES RETARDS DES DÉCAISSEMENTS DE CRÉDITS PÉNALISENT PARTICULIÈREMENT LA POLITIQUE DE COHÉSION...
B. ... ET FONT PESER UNE INCERTITUDE SUR LE MONTANT DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE

DEUXIÈME PARTIE DES PROPOSITIONS EN DEMI TEINTE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR LE PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL

I. LE FINANCEMENT DE NOUVELLES PRIORITÉS POLITIQUES AU DÉTRIMENT DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET DE LA POLITIQUE DE COHÉSION
A. UN CONTEXTE POLITIQUE RENOUVELÉ POUR LES NÉGOCIATIONS DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL
B. DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE MOINS AMBITIEUSES QUE PRÉVU
1. Un plafond de dépenses inférieur aux ambitions précédemment affichées
2. Le financement de nouvelles priorités politiques...
3. ... qui pourraient se traduire par des réductions de crédits à destination des territoires les plus fragiles

II. LES ÉCUEILS DE L'ACTUEL CADRE FINANCIER PLURIANNUEL SONT PARTIELLEMENT PRIS EN CONSIDÉRATION
A. UN CALENDRIER D'ADOPTION VISANT UN DÉMARRAGE PLUS RAPIDE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS, MAIS QUI EST DÉMOCRATIQUEMENT CRITIQUABLE
B. LES NOUVELLES CONDITIONNALITÉS D'ACCÈS AUX FONDS EUROPÉENS : UNE AVANCÉE POSITIVE DEVANT ENCORE ÊTRE PRÉCISÉE

III. UN VOLET « RESSOURCES » TRÈS OPTIMISTE ET QUI CACHE PLUSIEURS DÉCEPTIONS

TROISIÈME PARTIE LE RÔLE DE LA FRANCE DANS LES NÉGOCIATIONS BUDGÉTAIRES À CONSOLIDER

I. UNE ADMINISTRATION PLUTÔT BIEN OUTILLÉE POUR RÉPONDRE AUX ENJEUX DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL

II. DES LEVIERS D'INFLUENCE À RENFORCER

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Les principales observations

1. L'actuel cadre financier pluriannuel, couvrant la période 2014-2020, se caractérise par des retards dans le décaissement des crédits européens, en particulier pour la politique de cohésion. Si ces retards sont habituels et ont été pris en compte dans la trajectoire du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) d'ici 2020, ils sont plus significatifs que pour le précédent cadre financier pluriannuel.

2. Le retard pris dans l'exécution de l'actuel cadre financier pluriannuel s'est traduit par une minoration des appels à contribution des États membres, et ainsi par une sous-exécution du PSRUE. Cette sous-exécution a atteint un niveau record en 2017 avec 2,3 milliards d'euros d'écart entre la prévision budgétaire votée en loi de finances initiale et son exécution.

3. Même si notre pays reste l'un des principaux bénéficiaires en volume des dépenses de l'Union européenne, le taux de retour de la France au titre de la politique agricole commune (PAC) tend à diminuer depuis plusieurs années : la France est même, en 2016, contributeur net au niveau des deux piliers. Par conséquent, la France se montre davantage favorable au financement des « nouvelles priorités politiques » de l'Union européenne que par le passé. Toutefois, le Gouvernement s'est engagé à continuer à défendre le budget consacré à la politique agricole commune.

4. Le plafond de dépenses proposé par la Commission européenne pour la période 2021-2027 s'élève à 1,114 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne, alors même que le Parlement européen s'est exprimé en faveur d'un plafond plus ambitieux de 1,3 %. En outre, le plafond inclura désormais le Fonds européen de développement (FED). En neutralisant l'élargissement du périmètre retenu, le plafond de dépenses s'établit à 1,08 % du RNB de l'Union européenne, contre 1 % pour la période 2014-2020, soit une augmentation très modeste par rapport aux ambitions initiales.

5. Le redéploiement des crédits européens vers de nouvelles priorités politiques telles que la recherche, la sécurité, la défense des frontières et l'innovation, constitue une évolution salutaire, mais qui se traduit par une hiérarchisation des dépenses européennes au détriment de la politique agricole commune et de la politique de cohésion dont les crédits seraient considérablement réduits pour certains États membres.

6. L'objectif de la Commission européenne de parvenir à un accord sur les orientations du prochain cadre financier pluriannuel avant les élections européennes de mai 2019 peut s'expliquer par le souhait de ne pas renouveler les retards rencontrés par l'actuelle programmation. Cependant, ce calendrier aura pour conséquence de priver les prochains parlementaires européens d'un pouvoir d'appréciation sur le futur budget de l'Union européenne jusqu'en 2027.

Les principales recommandations

Recommandation n° 1 : améliorer les prévisions d'exécution du budget de l'Union européenne, notamment en modifiant les prévisions d'inflation évaluées à 2 % chaque année, afin de limiter les écarts entre le montant du PSRUE voté en loi de finances et son exécution.

Recommandation n° 2 : aligner le montant du plafond de dépenses de l'Union européenne sur les ambitions portées par le Parlement européen en le portant à 1,3 % du revenu national brut de l'Union européenne.

Recommandation n° 3 : sanctuariser les crédits en faveur de la politique agricole commune, en particulier ceux relatifs au développement rural, et de la politique de cohésion afin de ne pas pénaliser les territoires ruraux les plus fragiles.

Recommandation n° 4 : si un accord politique sur les orientations du prochain cadre financier pluriannuel était conclu avant les prochaines élections européennes, permettre au Parlement européen de se prononcer à nouveau sur le CFP au début de son mandat.

Recommandation n° 5 : préserver la capacité d'influence de la France au sein des institutions de l'Union européenne en fluidifiant le dialogue interministériel entre les services administratifs compétents.