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Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux d'une mission d'information relative à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l'Etat

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Date de remise : Octobre 2018
205 pages

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Le présent rapport d'information s'intéresse aux enjeux posés par la multiplication des contentieux fiscaux et non fiscaux, ainsi que les difficultés de l'Etat à anticiper, à évaluer, et à gérer le risque budgétaire associé. Selon le rapport, les dépenses associées aux contentieux attendraient, chaque année, 3,6 milliards d'euros en moyenne. Le risque est en forte augmentation : en 2017, la provision pour litiges s'élève à près de 25 milliards d'euros, soit 8 % des recettes nettes du budget général de l'Etat, et cette provision a été multipliée par cinq en dix ans. L'essentiel du risque est de nature fiscale. Au terme de ses travaux, la mission formule 19 propositions, tendant à améliorer l'organisation administrative en matière de gestion des contentieux, fiscaux comme non fiscaux, à renforcer la prévision des risques budgétaires associés, à perfectionner la qualité de la législation, à favoriser une meilleure évaluation des dispositifs au moment de leur discussion au Parlement, ainsi qu'à permettre une information sincère, et en continu, du législateur, sur les risques encourus.

INTRODUCTION

PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION

PREMIÈRE PARTIE : UNE AUGMENTATION TENDANCIELLE DU RISQUE BUDGÉTAIRE ASSOCIÉ AUX CONTENTIEUX

I. UN RISQUE POUR LES FINANCES PUBLIQUES ÉLEVÉ ET EN AUGMENTATION
A. UN COÛT ÉLEVÉ, UN RISQUE EN AUGMENTATION
1. Une augmentation continue du coût potentiel des contentieux
2. Un coût budgétaire qui atteindrait 3,6 milliards d’euros chaque année, en moyenne
a. Les dépenses associées aux contentieux sont difficiles à évaluer
b. La comptabilité générale de l’État ne permet pas d’évaluer rigoureusement les dépenses associées aux procédures contentieuses
c. Les données transmises par les directions des affaires juridiques et financières des ministères concernés permettent d’évaluer le coût budgétaire annuel à 3,6 milliards d’euros annuels, depuis 2013

B. DES ENJEUX FINANCIERS PRINCIPALEMENT CONCENTRÉS EN MATIÈRE FISCALE
1. Des contentieux récurrents
a. Les ministères de la Transition écologique et solidaire et de la Cohésion des territoires
b. Le ministère de l’Agriculture et de l’alimentation
c. Le ministère de l’Intérieur
d. Les ministères sociaux
e. Les ministères économiques et financiers
2. Des affaires en cours aux conséquences potentiellement explosives : les affaires Accor et Messer
a. L’affaire « précompte mobilier » / Accor
b. L’affaire Messer

II. DES CONTESTATIONS DE L’ACTION PUBLIQUE ET DE LA NORME LÉGALE QUI SE SONT MULTIPLIÉES DEVANT LES TRIBUNAUX
A. UN RECOURS ACCRU AUX TRIBUNAUX
1. L’extension progressive du droit au recours
2. L’apparition des contentieux de masse
3. L’élargissement du champ de la responsabilité de l’État

B. UNE FRAGILISATION DE LA LÉGISLATION, PARTICULIÈREMENT OBSERVABLE EN MATIÈRE FISCALE
1. La diffusion de la norme européenne
2. Le développement du contrôle de constitutionnalité

III. UNE SITUATION PEU SATISFAISANTE
A. UN DÉFAUT D’ANTICIPATION QUI CONDUIT SOUVENT À UN RÈGLEMENT DES CONTENTIEUX EN GESTION, DANS L’URGENCE, CE QUI AFFECTE LA SINCÉRITÉ DES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES, ET OCCASIONNE DES COÛTS SUPPLÉMENTAIRES
1. Un règlement en gestion qui affecte la sincérité des prévisions budgétaires
2. Un défaut d’anticipation qui occasionne des coûts supplémentaires

B. UN ENJEU DE SÉCURITÉ JURIDIQUE, DE CRÉDIBILITÉ, ET DE LÉGITIMITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE

DEUXIÈME PARTIE : FACE À CETTE « EXPLOSION CONTENTIEUSE », UNE MEILLEURE PRÉVISION EST NÉCESSAIRE

I. UNE ORGANISATION ADMINISTRATIVE STRUCTURÉE EN MATIÈRE DE TRAITEMENT DU CONTENTIEUX, QUI DOIT POURSUIVRE SA PROFESSIONNALISATION
A. UNE FONCTION JURIDIQUE STRUCTURÉE, UNE COORDINATION EN MATIÈRE INTERNATIONALE ET EUROPÉENNE UTILE
1. Une fonction juridique structurée
a. Les directions des affaires juridiques assurent le pilotage des fonctions de conseil et de contentieux
b. Au sein des ministères économiques et financiers, la fonction de conseil et de contentieux est partagée entre la direction des affaires juridiques du secrétariat général, qui assure notamment la mission d’Agent judiciaire de l’État, et les autres services
2. Un caractère interministériel marqué en matière de gestion des contentieux communautaires
a. Le SGAE coordonne les positions de la France à l’échelle européenne et intervient en matière précontentieuse et contentieuse
b. Devant les cours européennes, et en particulier la CJUE, la direction des affaires juridiques du ministère chargé des affaires étrangères centralise les recours

B. UNE FONCTION JURIDIQUE DONT LA PROFESSIONNALISATION POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE
1. Une initiative qui pourrait être étendue à de nouveaux domaines : la création des pôles d’appui juridique au ministère de l’Intérieur
2. La création d’une filière d’avocats d’État

II. UNE ANTICIPATION DÉLICATE, QUI DOIT FAIRE L’OBJET D’UNE ATTENTION RENFORCÉE
A. UNE PROVISION COMPTABLE QUI CONSTITUE UN OUTIL DE GESTION INABOUTI ET PEU EXPLOITABLE PAR LE PARLEMENT
1. Un outil qui permet une centralisation, agrégée et a posteriori, de l’information
2. Une provision qui ne rend que partiellement compte du risque encouru
a. Une provision qui ne comptabilise que les requêtes déjà déposées ce qui rend difficile l’évaluation du coût définitif de certains contentieux
b. Le provisionnement tardif de certains contentieux
c. Un contrôle par la direction générale des finances publiques à renforcer
d. Un exercice déconnecté de la prévision budgétaire

B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE DONT LA TRANSPARENCE ET LA QUALITÉ DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES

C. UN RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE QUI EST SOUHAITABLE

TROISIÈME PARTIE : EN MATIÈRE FISCALE, L’ENCADREMENT DU RISQUE PASSE PAR UNE ÉVOLUTION DE L’ÉLABORATION DE LA NORME QUI LAISSE PLUS DE PLACE À LA CONSULTATION, ET PAR UNE INFORMATION PLUS RÉGULIÈRE DU PARLEMENT

I. UNE GESTION DES CONTENTIEUX FISCAUX QUI DOIT ÊTRE PLUS RÉACTIVE
A. LA FAIBLE INCITATION À METTRE RAPIDEMENT FIN AUX DISPOSITIFS CONTESTÉS SE RÉVÈLE COÛTEUSE
1. Des procédures longues et des dispositifs complexes qui s’opposent à une mise en conformité rapide des dispositifs contestés
a. Des procédures longues et sources d’aléa moral
b. Des évolutions parfois difficiles à concevoir, qui conduisent à l’adoption de dispositifs imparfaits
2. Un coût des intérêts moratoires pourtant très élevé, et principalement dû aux contentieux fiscaux de série

B. LES ALERTES CONTENTIEUSES DOIVENT RAPIDEMENT POUVOIR CONDUIRE À DES ÉVOLUTIONS LÉGISLATIVES
1. Pérenniser et poursuivre la systématisation des échanges internes aux ministères économiques et financiers
2. Privilégier le dialogue avec la Commission européenne
a. Un « rescrit européen » est difficilement envisageable
b. Un dialogue avec la Commission européenne qui doit être privilégié
3. Moderniser le système d’information pour identifier au plus vite les dispositifs faisant l’objet de contentieux de série
4. Adapter rapidement la gestion administrative lorsqu’un risque significatif est identifié

II. UNE QUALITÉ LÉGISTIQUE QUI DOIT IMPÉRATIVEMENT ÊTRE RENFORCÉE DÈS LA CONCEPTION DE LA NORME FISCALE
A. UN PROCESSUS DE SÉCURISATION JURIDIQUE ET DE SIMPLIFICATION DE LA NORME FISCALE QUI DOIT ÊTRE ENGAGÉ
1. Les points d’attention relevés par la mission
2. Une simplification de la norme fiscale qui doit être recherchée à chaque étape

B. UNE DÉMARCHE QUI DOIT ÊTRE MENÉE EN DONNANT UNE PLACE PLUS LARGE À LA CONSULTATION
1. Un recours à la consultation qui peut permettre d’identifier les failles de certains dispositifs
2. Une approche qui gagnerait à être systématisée et étendue

III. UN EXAMEN DES DISPOSITIFS AU PARLEMENT QUI DOIT S’APPUYER SUR DES ÉVALUATIONS APPROFONDIES
A. DES ÉTUDES D’IMPACT QUI DOIVENT DEVENIR UN VÉRITABLE OUTIL D’ÉVALUATION

B. UN AVIS JURIDIQUE DU CONSEIL D’ÉTAT SUR LES DISPOSITIONS NE FIGURANT PAS DANS LES PROJETS DE LOI
1. La procédure existante en matière de propositions de loi
2. Un examen juridique des amendements à fort impact budgétaire qui nécessiterait une évolution constitutionnelle

IV. UNE INFORMATION DU LÉGISLATEUR SUR LES RISQUES FISCAUX QUI DOIT ÊTRE APPROFONDIE ET SYSTÉMATIQUE
A. UNE INFORMATION RÉGULIÈRE DU PARLEMENT QUI EST IMPÉRATIVE

B. UN SUJET SUR LEQUEL LE LÉGISLATEUR DEVRAIT ÉGALEMENT SE MONTRER PROACTIF

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION D’INFORMATION

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ANNEXES
Annexe n° 1 : Dépenses associées aux intérêts moratoires, indemnités, pénalités et condamnations, depuis 2012
Annexe n° 2 : Statistiques contentieuses en matière fiscale, depuis le 1er juillet 2013 (au 6 juillet 2018)
Annexe n° 3 : Fiche de suivi individuel de la DGFiP
Annexe n° 4-1 : Office for Budget Responsibility, Fiscal Risks report, chapitre 6, juillet 2017 (extraits)
Annexe n° 4-2 : Managing fiscal risks : Government response to the 2017 Fiscal Risks Report, chapitre 6 (extraits)
Annexe n° 5-1 : Statement n° 9 – Statement of risks (extraits) Synthèse des risques budgétaires
Annexe n° 5-2 : Statement n° 9 – statement of risks (extraits) Significant but remote contingencies – Defence
Annexe n° 5-3 : Statement n° 9 – Statement of risks (extraits) Contingent liabilities – quantifiable : Tax disputes
Annexe n° 6 : liste des dispositifs fiscaux ayant fait l’objet d’une demande d’informations ou d’une procédure d’infraction, au cours des cinq dernières années
Annexe n° 7 : extraits du « jaune budgétaire » Relations financières avec l’union européenne, annexé au projet de loi de finances pour 2018

PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION

Proposition n° 1 : Favoriser la médiation lorsque cela est possible.

Proposition n° 2 : Envisager la constitution de pôles d’appui juridiques spécialisés lorsque cela est pertinent, en matière de marchés publics, par exemple.

Proposition n° 3 : Considérer la création d’une filière d’avocats d’État.

Proposition n° 4 : Lorsqu’est identifié un contentieux de série dont le nombre de requêtes potentielles n’est pas connu, et dont le coût définitif est donc difficile à anticiper, procéder systématiquement à une évaluation, qui peut être confiée à une agence ou à un corps d’inspection.

Proposition n° 5 : Renforcer le contrôle des provisions pour litiges et des engagements « hors bilan » par la direction générale des finances publiques.

Proposition n° 6 : Identifier dans les projets et les rapports annuels de performances les dépenses contentieuses, et budgéter plus sincèrement leur montant.

Proposition n° 7 : Mieux prendre en compte les risques, et leurs éventuelles conséquences budgétaires, dès le stade de l’autorisation, en joignant au projet de loi de finances une annexe présentant, de manière synthétique, les éventuelles conséquences budgétaires associées aux procédures contentieuses et quasi-contentieuses en cours.

En matière spécifiquement fiscale :

Proposition n° 8 : Envisager rapidement une évolution des dispositifs fiscaux lorsqu’un risque contentieux est identifié, et faire appel pour cela, au besoin, à une expertise externe.

Proposition n° 9 : Pérenniser et poursuivre la systématisation des échanges internes aux ministères économiques et financiers.

Proposition n° 10 : Poursuivre l’amélioration du dialogue avec la Commission européenne.

Proposition n° 11 : Moderniser les systèmes d’information pour identifier au plus vite les dispositifs faisant l’objet de contentieux de série.

Proposition n° 12 : Adapter l’organisation administrative pour le traitement des contentieux de série, le cas échéant.

Proposition n° 13 : Conduire une revue d’ensemble des risques juridiques, en s’intéressant en priorité à certains dispositifs qui sont régulièrement contestés devant les tribunaux, et notamment aux taxes affectées.

Proposition n° 14 : Rechercher, à l’occasion de chaque modification législative, la simplification de la norme fiscale.

Proposition n° 15 : Développer et systématiser le recours aux consultations ouvertes préalables.

Proposition n° 16 : Faire des études d’impact de véritables outils d’évaluation, en indiquant si une consultation des autorités européennes a eu lieu, et en joignant au document déposé les contributions reçues lors des consultations menées préalablement à la préparation du texte.

Proposition n° 17 : Solliciter le Conseil d’État sur les dispositifs ne figurant pas dans les projets de loi (déposés sous la forme d’une proposition de loi ou d’un amendement), notamment grâce à la procédure existante en matière de propositions de loi, et envisager une procédure d’analyse juridique des amendements en cours de discussion.

Proposition n° 18 : Transmettre chaque semestre, aux Présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées, un rapport présentant l’état des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux, devant les juridictions nationales (QPC notamment) et européennes, et prévoir une information de la commission à huis clos, sous la forme d’une audition du ministre chargé du budget.

Proposition n° 19 : Effectuer un suivi annuel des risques contentieux, au moment du « Printemps de l’évaluation ».