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Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le financement de l'aide alimentaire

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Aide alimentaire : un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver"

Date de remise : Octobre 2018
125 pages

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L'aide alimentaire a bénéficié, en France, à 5,5 millions de personnes en 2017, représentant une masse financière estimée à près d'1,5 milliard d'euros, dont un tiers de financements publics (aides européennes, dépenses budgétaires de l'Etat et des collectivités territoriales, dépenses fiscales), un tiers de financements privés (dons en nature et numéraires des particuliers et entreprises), et un tiers correspondant à la valorisation du bénévolat au sein des associations intervenant dans le domaine de l'aide alimentaire. En intégrant le travail des bénévoles et la générosité des Français, la gestion de l'aide alimentaire en France apparaît efficiente, car peu coûteuse pour les finances publiques, au regard du service rendu et de son utilité sociale. Toutefois, cette efficience est actuellement fragilisée par la gestion française du Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD). Ces difficultés sont en partie dues à la complexité des règles européennes, d'un niveau trop élevé au vu du faible montant du FEAD, mais également aux spécificités du système d'aide alimentaire français. Dans une optique de gestion optimale du dispositif, un juste équilibre doit être trouvé entre les besoins exprimés par les associations et les coûts de gestion de l'Etat, estime le rapport. En conclusion, le rapport formule huit recommandations s'articulant autour de trois axes : renforcer la gestion opérationnelle française du FEAD ; adapter le système français sans remettre en cause le modèle associatif fondé sur le bénévolat, essentiel à la réussite du dispositif ; peser dans les négociations concernant l'avenir du FEAD et obtenir un assouplissement de ses modalités de gestion.

LES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE : L'AIDE ALIMENTAIRE : UNE ORGANISATION FINANCIÈRE ET JURIDIQUE QUI S'EST EFFORCÉE DE S'ADAPTER AUX NOUVELLES EXIGENCES EUROPÉENNES

I. UNE POLITIQUE PUBLIQUE EFFICIENTE AU REGARD DU MONTANT DU FINANCEMENT PUBLIC ET DU SERVICE RENDU
A. UN CADRE JURIDIQUE RENOUVELÉ QUI FAIT DE L'AIDE ALIMENTAIRE UNE COMPOSANTE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

B. UN COÛT ESTIMÉ À PRÈS D'1,5 MILLIARD D'EUROS DONT UN TIERS SEULEMENT DE FINANCEMENTS PUBLICS
1. Les aides publiques représentent seulement un tiers des financements de l'aide alimentaire
a) Un financement de l'Union européenne à hauteur de 72,7 millions d'euros en 2018 (et 71,3 millions d'euros en 2017) par le biais du FEAD
b) Un financement de l'État par le biais de crédits budgétaires et dépenses fiscales
(1) Les crédits budgétaires : 51,9 millions d'euros en 2018 et 44,2 millions d'euros en 2017
(2) Les dépenses fiscales : une estimation de 218,5 millions d'euros
c) Le soutien des collectivités : une aide fournie par les CCAS et CIAS estimée à 122,5 millions d'euros
2. Les aides privées : une source de financements qui tend à augmenter notamment sous l'effet de la lutte contre le gaspillage alimentaire
a) Des dons en nature estimés à 443 millions d'euros
b) Des contributions financières estimées à près de 100 millions d'euros
3. Le bénévolat, clé de voûte du système dont la valorisation financière s'élève à près de 500 millions d'euros, soit près du tiers du coût total de l'aide alimentaire en France

C. 5,5 MILLIONS DE PERSONNES BÉNÉFICIENT DE L'AIDE ALIMENTAIRE EN France
1. Le nombre de bénéficiaires a plus que doublé entre 2009 et 2017
2. La part des femmes et des enfants bénéficiaires est en constante augmentation, confirmant le lien entre précarité alimentaire et pauvreté
3. L'aide alimentaire, un dispositif essentiel aux multiples vertus
a) L'aide alimentaire, une réponse à des enjeux de santé publique
b) L'aide alimentaire, une « porte d'entrée » vers l'insertion sociale

II. UNE ORGANISATION MULTI-ACTEURS REPOSANT SUR UN TISSU ASSOCIATIF DENSE QUI A DÛ S'ADAPTER À LA MISE EN OEUVRE DU FONDS EUROPÉEN D'AIDE AUX PLUS DÉMUNIS (FEAD)
A. UN PILOTAGE CENTRALISÉ ET UNE EXÉCUTION DÉCENTRALISÉE REPOSANT SUR UN SECTEUR ASSOCIATIF DENSE MAIS FRAGILISÉ
1. Une gestion opérationnelle renouvelée pour la mise en place du FEAD
a) La DGCS, nouvelle autorité de gestion succédant à la DGAL
b) FranceAgriMer, organisme intermédiaire
c) La Direction générale des finances publiques (DGFiP), autorité de certification
d) La Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), autorité d'audit
2. Le secteur associatif, pilier indispensable de la mise en oeuvre de cette politique publique...
a) Un processus d'habilitation nationale et régionale des associations bénéficiaires de l'aide alimentaire
b) Plus de 9 000 structures concourent à l'aide alimentaire en France, dont 4 principales associations nationales
(1) Des modes de distribution plus ou moins classiques
(2) Des sources d'approvisionnement diverses
3. ...actuellement fragilisé financièrement et mis en difficulté par certaines évolutions dans le secteur de l'aide alimentaire
a) Une insuffisante compensation des crédits issus de la « réserve parlementaire »
b) La diminution du nombre de contrats aidés
c) L'incertitude sur l'avenir du FEAD
d) Le risque de diminution de la qualité du don
e) La concurrence des applications mobiles commercialisant les invendus de la grande distribution

B. UNE ENTRÉE DANS LE FEAD DIFFICILE NÉCESSITANT DES AJUSTEMENTS D'ORGANISATION ASSEZ LOURDS
1. Un audit de système de la Commission européenne en mars 2016 a conclu à de nombreuses irrégularités
a) Plusieurs irrégularités constatées dans la gestion nationale du FEAD....
b) ....dues en partie à une impréparation de la France, entrée trop vite dans le FEAD sans une adaptation suffisante de son mode de gestion
2. ...qui ont conduit la France à mettre en place un plan d'urgence, sous peine de suspension de paiement de la part de la Commission européenne

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DU FEAD OCCASIONNE DES RISQUES DE PERTES BUDGÉTAIRES CONSÉQUENTES POUR LA FRANCE

I. LES ENJEUX BUDGÉTAIRES : PRÈS DE 200 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS EUROPÉENS NON REMBOURSÉS À CE JOUR PAR RAPPORT À LA PRÉVISION INITIALE...
A. UN TAUX D'EXÉCUTION DES CRÉDITS FEAD FAIBLE : 18 % DÛ EN PARTIE À DES « CORRECTIONS FINANCIÈRES » IMPOSÉES PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE...
1. Une sous-consommation inquiétante des crédits européens...
a) Un montant liquidé, en juillet 2018, de 90,8 millions d'euros sur 330,6 millions d'euros prévus sur toute la programmation
b) Une sous-consommation à relativiser au vu de la moyenne européenne
2. ... en raison des corrections financières et de la suspension des appels de fonds décidée par la France en 2016

B. ...QUI A OBLIGÉ L'ÉTAT À COMPENSER PAR DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET PLACE FRANCEAGRIMER DANS UNE SITUATION TRÈS DIFFICILE
1. La compensation par des crédits budgétaires nationaux
2. FranceAgriMer a connu un déficit de trésorerie de 105 millions d'euros en mars 2018

C. ...ET QUI S'EST TRADUIT PAR DES RETARDS DE LIVRAISON POUR LES ASSOCIATIONS

II. ....EN RAISON DES LOURDEURS DES PROCÉDURES EUROPÉENNES À METTRE EN OEUVRE ET DE LA SPÉCIFICITÉ DU SYSTÈME D'ACHAT DES DENRÉES FRANÇAIS
A. DES EXIGENCES TROP IMPORTANTES DE LA COMMISSION EUROPÉENNE AU REGARD DU FAIBLE MONTANT DU FONDS ET DE L'IMPLICATION D'ACTEURS ASSOCIATIFS...
1. Des exigences européennes qui imposent un taux d'erreur maximum de 2 %
2. Le faible montant du FEAD au regard des autres fonds structurels européens
3. Un niveau d'exigence difficile à respecter pour un secteur associatif reposant sur le bénévolat

B. ...IMPOSENT UNE CHAÎNE DE CONTRÔLES INTERNES TROP LOURDE
1. Une multiplicité de contrôles et de points de contrôles
2. La CICC, autorité d'audit française, garante des fonds publics français se conformant aux obligations européennes, mais pouvant parfois faire preuve de « sur-transposition »

C. UN SYSTÈME D'ACHAT DES DENRÉES SPÉCIFIQUE : UNE RICHESSE DU MODÈLE FRANÇAIS QUI S'AVÈRE ÊTRE SOURCE DE COMPLEXITÉ
1. Le modèle français : 33 produits livrés dans plus de 300 points de stockage dans toute la France : une richesse pour les bénéficiaires mais une source de complexité pour l'État
2. Un modèle original par rapport aux autres pays européens

TROISIÈME PARTIE : UNE ORGANISATION NATIONALE À SÉCURISER POUR GARANTIR LA PÉRÉNNITÉ DES CRÉDITS EUROPÉENS SANS REMETTRE EN CAUSE LE MODÈLE ASSOCIATIF FONDÉ SUR LE BÉNÉVOLAT

I. UNE ORGANISATION INTERNE À SÉCURISER AFIN D'ASSURER LE RESPECT DES EXIGENCES EUROPÉENNES
A. UN SECOND PLAN D'URGENCE MIS EN OEUVRE POUR ACCÉLERER LES APPELS DE FONDS À LA COMMISSION EUROPÉENNE : INDISPENSABLE MAIS PROBABLEMENT INSUFFISANT
1. Une simplification des procédures bienvenue
2. Un nouveau plan de trésorerie pour la fin de la programmation....
3. ...dont la mise en oeuvre interroge vos rapporteurs

B. POURSUIVRE ET AMPLIFIER LE RENFORCEMENT DE LA GESTION OPÉRATIONNELLE FRANÇAISE DU FEAD
1. Capitaliser sur les réformes engagées : renforcer l'architecture institutionnelle à moyen et long terme
2. Poursuivre la simplification du système d'achat des produits en préservant un juste équilibre convenant aux associations et à l'État

II. ADAPTER LE SYSTÈME FRANÇAIS AUX NOUVELLES EXIGENCES SANS REMETTRE EN CAUSE LE MODÈLE ASSOCIATIF FONDÉ SUR LE BÉNÉVOLAT
A. RENFORCER LE SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS AFIN DE LES SENSIBILISER AUX EXIGENCES RÈGLEMENTAIRES TOUT EN TENANT COMPTE DE LA SPÉCIFICITÉ DE L'ACTION BÉNÉVOLE
1. Mieux sensibiliser les bénévoles aux exigences européennes
2. Une meilleure prise en compte de la spécificité de l'action bénévole de la part des autorités nationales

B. MAINTENIR UN NIVEAU DE FINANCEMENT PUBLIC SATISFAISANT TOUT EN ENCOURAGEANT LA DIVERSIFICATION DES SOURCES DE FINANCEMENT DES STRUCTURES D'AIDE ALIMENTAIRE
1. Maintenir un niveau de financement public satisfaisant
2. Encourager la diversification des sources de financement dans un contexte budgétaire tendu
a) Encourager le développement (en qualité et quantité) des ressources en provenance du gaspillage alimentaire
b) Profiter de l'économie numérique pour diversifier les sources de financement

C. CONFORTER LE MODÈLE ASSOCIATIF BASÉ SUR LE BÉNÉVOLAT ET MIEUX AGIR SUR LE TERRITOIRE

III. PESER DANS LA NÉGOCIATION DU FSE + : CONSERVER UNE ENVELOPPE SIMILAIRE ET OBTENIR UNE SIMPLIFICATION DE GESTION

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES DÉPLACEMENTS

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
I. AUDITIONS AU SÉNAT
II. CONTRIBUTION ÉCRITE

ANNEXES
I. ORGANIGRAMME DE FRANCEAGRIMER
II. LISTE DES PRODUITS DES CAMPAGNES FEAD 2016, 2017, 2018
III. ALLOTISSEMENT DU MARCHÉ POUR LA CAMPAGNE 2018

La lutte contre la précarité alimentaire : un enjeu de politique publique

Différents plans nationaux se sont succédé pour traiter de la question de la précarité alimentaire, avec des mesures qui vont au-delà du développement de l'aide alimentaire :

le programme national pour l'alimentation (PNA) qui se décline en quatre priorités de la politique nationale de l'alimentation : justice sociale, lutte contre le gaspillage alimentaire, éducation alimentaire des jeunes et ancrage territorial. L'appel à projet annuel du PNA est l'outil financier qui permet notamment de soutenir des projets exemplaires et innovants qui relèvent de différentes approches de la lutte contre la précarité alimentaire. Ces subventions se retrouvent dans l'action 14 (aide alimentaire) du programme 304 (Inclusion sociale et protection des personnes) ;

le programme national nutrition-santé (PNNS) - dont le dernier date de 2011-2015 - est un plan mis en oeuvre par le Gouvernement tous les cinq ans (article L. 3231-1 du code de la santé publique) dans lequel il y définit les objectifs et actions de sa « politique nutritionnelle » , en l'occurrence lutter contre les inégalités sociales de santé par l'éducation, améliorer la qualité du don dans le cadre du gaspillage alimentaire, intégrer l'accès à l'alimentation dans les territoires, soutenir les actions innovantes. La loi « EGAlim » a intégré la lutte contre la précarité alimentaire dans les objectifs du PNNS ;

- le plan alimentation et insertion (PAI) - qui n'est plus financé depuis 2015 - était basé sur des partenariats réunissant les pouvoirs publics, les associations d'aide alimentaire et plusieurs mécènes. Son objectif était la formation à une alimentation équilibrée, à travers des outils pédagogiques, les bénévoles qui travaillent au sein des associations d'aide alimentaire, pour qu'ils transmettent le message auprès des populations bénéficiaires. Il s'inscrivait également dans les actions du Programme national pour l'alimentation (PNA) et était validé par le Programme National Nutrition Santé (PNNS) ;

- les États généraux de l'alimentation - qui se sont tenus du 20 juillet au 21 décembre 2017, autour de plusieurs ateliers réunissant tous les acteurs de l'alimentation - ont mis en exergue la nécessité de considérer l'aide alimentaire comme une des composantes de la lutte contre la précarité alimentaire, qui recouvre de multiples dimensions. Au-delà de la couverture des besoins nutritionnels, elle relève de questions d'identité, de lien social et familial, de culture, de plaisir, de santé. La réponse à la précarité alimentaire doit prendre en compte l'ensemble de ses dimensions, et doit s'inscrire dans un objectif de durabilité. Ces États généraux ont permis de définir des mesures à prendre pour améliorer l'accès à l'alimentation des personnes en insécurité alimentaire. Trois grands défis s'annoncent à 5 ans :

- définir une stratégie interministérielle de lutte contre la précarité alimentaire ;

- encourager sur l'ensemble du territoire la mise en place de réponses à la précarité alimentaire adaptées au contexte local ;

- s'appuyer sur la restauration collective pour développer l'accès à une alimentation favorable à la santé ;

Ces États généraux de l'alimentation ont conduit à la rédaction du projet de loi « EGAlim ».

Source : commission des finances du Sénat d'après données transmises par la DGCS

 
 

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