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Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la mission d'information sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements - Tome 1 : rapport

Auteur(s) :

    • FRANCE. Sénat. Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : ""Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)"

Date de remise : Février 2019
160 pages

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Le 23 juillet 2018, la commission des lois a décidé de créer en son sein une mission d'information sur « les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements ». La mission d'information de la commission des lois a développé ses investigations dans trois directions. Elle a d'abord enquêté sur la participation de deux collaborateurs de l'Elysée à des opérations de maintien de l'ordre en marge des manifestations du 1er mai 2018. Elle a ensuite cherché à identifier avec précision le contenu réel de la fonction exercée par Alexandre Benalla à la présidence de la République. Enfin, la mission s'est attachée à faire des recommandations, organisées autour de quatre axes : garantir un haut niveau de sécurité au Président de la République, renforcer la transparence dans le fonctionnement de l'Exécutif, renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, clarifier l'obligation de signalement d'un crime ou d'un délit en application de l'article 40 du code de procédure pénale. Consultez également les comptes-rendus des auditions menées par la commission des lois.

AVANT-PROPOS DE M. PHILIPPE BAS, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES LOIS

INTRODUCTION

I. LA PARTICIPATION IRRÉGULIÈRE DE DEUX COLLABORATEURS DE L'ÉLYSÉE À DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE L'ORDRE, UN RÉVÉLATEUR DE DYSFONCTIONNEMENTS AU SEIN DE L'ÉTAT

A. DES CONDITIONS INADÉQUATES DE PARTICIPATION AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE L'ORDRE DU 1ER MAI 2018 QUI ONT AMENÉ À RÉVISER LE STATUT DES OBSERVATEURS
 1. Un statut d'observateur obtenu en dehors des procédures habituelles et sans autorisation adéquate
 2. Une participation anormale à une opération de maintien de l'ordre : insuffisance d'encadrement sur le terrain et interférences avec la police

B. DE SÉRIEUSES INSUFFISANCES DANS LA REMONTÉE D'INFORMATIONS AU SEIN DE L'INSTITUTION POLICIÈRE ET DE L'EXÉCUTIF
 1. Une source élyséenne et un cercle restreint de services informés en l'absence de remontée policière par la voie hiérarchique
 2. Plusieurs services clés du ministère de l'intérieur maintenus dans l'ignorance de l'« affaire Benalla » jusqu'en juillet 2018

C. UNE RÉACTION DÉFAILLANTE DES AUTORITÉS FONCTIONNELLES ET HIÉRARCHIQUES
 1. L'absence de signalement au parquet : une chaîne d'irresponsabilités
 2. Des doutes sur l'effectivité réelle des sanctions infligées

II. UN FLOU PERSISTANT ET ENTRETENU SUR LE RÔLE D'ALEXANDRE BENALLA À L'ÉLYSÉE

A. LES OUBLIS ET LES INCOHÉRENCES DES TÉMOIGNAGES DÉCRIVANT LES MISSIONS CONFIÉES À ALEXANDRE BENALLA A L'ÉLYSÉE

B. UN RÔLE QUI NE SE CANTONNAIT MANIFESTEMENT PAS À DES MISSIONS LOGISTIQUES
 1. Une mission spécifique de coordination des services de sécurité de l'Élysée aux contours obscurs
 2. Un rôle dans la réforme du dispositif de sécurité de la présidence de la République minimisé par l'Élysée
 3. Une position ambiguë à proximité du Président de la République, facteur de fragilisation du dispositif de sécurité

C. UN PORT D'ARME DIFFICILEMENT JUSTIFIABLE AUTREMENT QUE PAR DES MISSIONS OPÉRATIONNELLES DE SÉCURITÉ
 1. Les conditions juridiquement douteuses de délivrance d'un permis de port d'arme à Alexandre Benalla : la marque de l'intervention de l'Élysée
 2. Les justifications contradictoires et peu convaincantes d'un permis de port d'arme inédit à la « chefferie » de cabinet de l'Élysée
 3. Un port d'arme « clandestin » : une mise en danger du Président de la République ?

III. PASSEPORTS, GRADE, ÉQUIPEMENT : DES PRÉROGATIVES ATYPIQUES ET UN MANQUE DE DILIGENCES DANS LE SUIVI ET LE RETRAIT DES MOYENS ALLOUÉS

A. UNE NOMINATION ATYPIQUE COMME LIEUTENANT-COLONEL PAR « SAUT DE GRADES » ENTRE DEUX COMPOSANTES DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE DE LA GENDARMERIE NATIONALE

B. DES MOYENS INÉGALEMENT JUSTIFIÉS PAR LES FONCTIONS D'ALEXANDRE BENALLA À L'ÉLYSÉE

C. L'ATTRIBUTION, L'INVALIDATION ET LA RESTITUTION DES PASSEPORTS DE SERVICE ET DIPLOMATIQUES D'ALEXANDRE BENALLA : UN MANQUE DE DILIGENCES ET UNE SÉRIE DE DYSFONCTIONNEMENTS DES SERVICES DE L'ÉTAT
 1. La délivrance de multiples documents de voyage à Alexandre Benalla : des conditions d'attribution parfois anormales et un contrôle insuffisant de sa hiérarchie
 2. La restitution tardive des passeports : un manque de diligences et d'efficacité de certaines administrations et des contradictions manifestes entre les déclarations sous serment d'Alexandre Benalla et celles de sa hiérarchie
 3. La laborieuse invalidation des passeports diplomatiques : un problème inédit d'interface informatique entre ministères opportunément résolu dès la révélation des faits par la presse

IV. L'ORGANISATION, LE FONCTIONNEMENT ET LE CONTRÔLE DES SERVICES DE L'ÉLYSÉE : UN NÉCESSAIRE SURSAUT

A. « CONTRATS RUSSES », CONFLITS D'INTÉRÊTS, MANQUE DE TRANSPARENCE : LES SYMPTÔMES D'UN CONTRÔLE INSUFFISANT DES CONSEILLERS DE L'EXÉCUTIF
 1. L'« affaire des contrats russes » : de graves soupçons de faux témoignages et de conflits d'intérêts
 2. Un renforcement nécessaire des obligations de transparence et de lutte contre les conflits d'intérêts
 3. La nécessité de mieux contrôler le respect des obligations déontologiques applicables aux collaborateurs du Président de la République après la cessation de leurs fonctions
 4. Des membres de cabinet qui ne doivent pas interférer avec le fonctionnement de l'administration

B. LA SÉCURITÉ DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE : UNE MISSION ESSENTIELLE POUR LA CONTINUITÉ DE L'ÉTAT
 1. Réaffirmer la compétence exclusive des forces de sécurité intérieure dans l'organisation et la gestion de la sécurité du Président de la République
 2. Réformer le dispositif de sécurité du Président de la République sans rompre le lien avec le ministère de l'intérieur

C. QUEL CONTRÔLE PARLEMENTAIRE AU REGARD DU PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS ?
 1. Des travaux dont le déroulement a donné lieu à une interprétation erronée du principe de la séparation des pouvoirs
 2. Des travaux respectueux du principe d'indépendance de l'autorité judiciaire

CONCLUSION

LES TREIZE PROPOSITIONS DE LA MISSION

ANNEXE 1 CHRONOLOGIE DE L'« AFFAIRE BENALLA »

ANNEXE 2 SÉLECTION DE DOCUMENTS RECUEILLIS PAR LA MISSION

ANNEXE 3 COURRIER ADRESSÉ AU PRÉSIDENT DU SÉNAT EN VUE D'UNE SAISINE DU PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE PAR LE BUREAU

 
 

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