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Le budget de l'Etat en 2018 : résultats et gestion

Auteur(s) :

    • FRANCE. Cour des comptes

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Mai 2019
262 pages

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La Cour des comptes rend publics son rapport sur le budget de l'Etat en 2018, ainsi que 66 analyses de l'exécution budgétaire, notamment par mission et par programme. En 2018, l'exécution a été mieux maîtrisée qu'au cours des années précédentes, notamment grâce à une programmation plus sincère des dépenses. Malgré des recettes plus élevées que prévu, le déficit de l'Etat s'est toutefois creusé, en raison des baisses d'impôts et de dépenses qui continuent à progresser, même à un rythme ralenti, notamment la masse salariale. Le déficit de l'Etat diverge ainsi de celui de l'ensemble des administrations publiques, attestant de sa place particulière au sein de celles-ci. La complexité sans cesse croissante du cadre budgétaire de l'Etat, jugé par ailleurs lacunaire et instable, nuit à l'analyse de la dépense et de son efficacité, notamment en raison de l'ampleur des dépenses fiscales et du recours croissant aux fonds sans personnalité juridique. La démarche de performance, dont le bilan est décevant, doit être refondée pour améliorer l'efficience de la dépense, estime la Cour.

Délibéré

Synthèse

Liste des recommandations de la Cour

Introduction

Chapitre I Les résultats

I - Un déficit en augmentation
A - Un déficit en hausse, mais plus faible que celui prévu en LFI grâce à de meilleures recettes
1 - Un déficit moindre que prévu
2 - Un déficit en forte hausse par rapport à celui de 2017
3 - Une évolution presque identique à celle du déficit budgétaire retraité des éléments exceptionnels
4 - Un résultat plus favorable en comptabilité nationale et surtout en comptabilité générale

B - Une exécution des dépenses conforme à la prévision, grâce à la baisse sensible des sous-budgétisations
1 - Une exécution des dépenses conforme à la LFI
2 - De nouvelles normes de dépenses respectées
3 - Une gestion facilitée par la réduction des deux tiers des risques et sous budgétisations

C - Des recettes qui stagnent par rapport à 2017 sous l’effet des mesures d'allégement d’impôts
1 - Des recettes nettement plus élevées que la prévision initiale
2 - Des recettes nettes en légère baisse par rapport à 2017

II - Une dette financière de l’État qui continue sa progression
A - Un besoin de financement qui reste très élevé

B - Des primes à l’émission encore significatives, un faible niveau de l’endettement à court terme

C - En dépit d’une forte progression de l’endettement, une charge d’intérêts stabilisée
1 - Une charge d’intérêts encore contenue grâce à des taux très faibles
2 - Une forte exposition au risque de remontée des taux

III - Un déficit de l’État aggravé par les baisses de prélèvements obligatoires des administrations publiques
A - Une trajectoire de l’État divergeant de celle de l’ensemble des administrations publiques et présentée de façon lacunaire
1 - Une situation de l’État qui diverge de celle de l’ensemble des administrations publiques
2 - Une présentation lacunaire des trajectoires de l’État et des APU

B - Des baisses de prélèvements obligatoires supportées pour l’essentiel par le budget de l’État
1 - Des dégrèvements de fiscalité locale croissants, pris en charge par l’État
2 - Des baisses de charges sociales qui pèsent pour l’essentiel sur l’État

Chapitre II Les recettes

I - Des recettes fiscales et non fiscales en stagnation, sous l’effet des mesures de baisse d’impôts
A - Des recettes fiscales marquées par des mesures de baisse de prélèvements
1 - Des recettes fiscales supérieures aux prévisions de 8,8 Md€
2 - Des recettes fiscales en baisse par rapport à 2017 sous l’effet des mesures nouvelles et antérieures

B - Des recettes non fiscales stables
1 - Une exécution supérieure à la prévision en LFI
2 - La part prépondérante des dividendes
3 - La traçabilité insuffisante des recettes liées aux investissements d’avenir

C - Des fonds de concours en hausse et très supérieurs à la prévision

II - Des prélèvements sur recettes en hausse
A - Un ressaut confirmé de la contribution française à l’Union européenne
1 - Un retournement de cycle anticipé mais sous-estimé
2 - Un prélèvement qui devrait augmenter en 2019 mais à un rythme difficile à prévoir

B - Une reprise de la progression des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
1 - Des concours de l’État en hausse, la baisse des prélèvements sur recettes étant compensée par l’attribution de TVA aux régions
2 - Une augmentation des dégrèvements et de la fiscalité transférée

III - Des dépenses fiscales en nette progression, ni pilotées, ni évaluées
A - Des dépenses fiscales de plus en plus coûteuses et complexes
1 - Des dépenses fiscales en croissance continue, même hors CICE
2 - Un recours de plus en plus large aux dépenses fiscales

B - Des outils de pilotage et d’évaluation en déshérence
1 - Un plafonnement inopérant et un chiffrage défaillant
2 - Une programmation lacunaire des évaluations, une efficience des dépenses fiscales mal connue
3 - Une articulation mal assurée entre dépenses fiscales et objectifs poursuivis

Chapitre III Les dépenses

I - Une exécution conforme à la prévision
A - Des prévisions de dépenses plus fiables, une gestion mieux maîtrisée
1 - Une exécution des dépenses conforme au budget voté, un calendrier de fin de gestion anticipé
2 - Une amélioration sensible bien qu’incomplète de la budgétisation des dépenses

B - Une amélioration de la gestion des risques budgétaires
1 - Une mise en réserve sensiblement plus faible
2 - De nouvelles pratiques ministérielles de gestion des risques
3 - Une utilisation inappropriée de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles

C - Des dépenses inférieures à la nouvelle norme et des contournements réduits
1 - Des nouvelles normes qui ont été respectées
2 - Des contournements de la norme significativement réduits

II - Des dépenses qui progressent à un rythme ralenti
A - Des dépenses de personnel qui restent dynamiques
1 - Une hausse de la masse salariale supérieure à la moyenne des dix dernières années
2 - Des effectifs qui ne diminuent pas en 2018, après une forte hausse entre 2015 et 2017
3 - Des disparités entre ministères
4 - Une hausse ralentie des contributions au CAS Pensions

B - Hors personnel, des dépenses globalement stables, une légère reprise de l’investissement
1 - Une reprise modérée des dépenses d’investissement
2 - Des dépenses de fonctionnement globalement stables mais très hétérogènes
3 - Des dépenses d’intervention qui diminuent, des composantes très dynamiques

C - Des reports de crédits et des restes à payer stables
1 - Des reports de crédits qui restent contenus
2 - Des restes à payer stables

III - Un cadre budgétaire à la lisibilité et à la signification de plus en plus réduites
A - Une faible lisibilité des dépenses de l’État
1 - Les dépenses de l’État, un agrégat hétérogène et peu lisible
2 - Une prise en compte imparfaite de l’impact des fonds de concours et attributions de produits sur l’exécution
3 - Un périmètre instable

B - Un cadre budgétaire de plus en plus contourné
1 - Des dépenses de l’État qui n’incluent qu’une partie du financement de certaines politiques publiques
2 - Des fonds sans personnalité juridique qui portent atteinte à la cohérence du cadre budgétaire

Chapitre IV Refonder la démarche de performance

I - Les ambitions fortes de la LOLF
A - Une démarche ambitieuse de la LOLF s’inscrivant dans un mouvement international
1 - La performance au coeur des objectifs de la LOLF
2 - Un dispositif portant sur l’ensemble des politiques de l’État
3 - Des dispositifs similaires dans la plupart des pays de l’OCDE

B - Des adaptations progressives depuis dix ans, sans réforme d’ensemble
1 - Une baisse significative du nombre d’objectifs et d’indicateurs
2 - La mise en place d’indicateurs de mission
3 - Des initiatives récentes pour rendre plus accessibles les données sur les moyens et les résultats

II - En dépit d’acquis réels, un bilan globalement décevant
A - Une information surabondante, peu utilisée et d’une pertinence parfois incertaine
1 - Une transparence accrue au prix d’une surabondance d’information
2 - Une information peu utilisée par le Parlement et peu connue du grand public
3 - Une information complexe, encore lacunaire et insuffisamment fiable
4 - Des indicateurs de coûts des politiques peu nombreux, des difficultés pour mesurer l’efficience des politiques

B - Un développement inabouti de la culture de résultats dans l’administration
1 - Des progrès en termes de pilotage des administrations
2 - Une priorité donnée aux dispositifs parallèles propres à la plupart des ministères
3 - Des pratiques administratives peu favorables à la prise en compte de la performance par les gestionnaires

C - Un dispositif de performance sans effet significatif sur l’allocation des ressources et les processus de modernisation de l’action publique
1 - Un dispositif non hiérarchisé et des cibles mal calibrées
2 - Une confusion entre objectifs gestionnaires et politiques
3 - Un lien faible entre performance et budgétisation
4 - Des processus de réforme dissociés du dispositif de performance

III - La nécessité d’une refondation
A - De nouvelles orientations chez nos principaux partenaires
1 - De nouvelles finalités plus réalistes : transparence, reddition de comptes et gestion tournée vers les résultats
2 - Des pistes pour une meilleure appropriation du dispositif de performance par les Parlements
3 - Des dispositifs complétés par des revues de dépenses, dans le cadre de dispositifs d’ensemble propices à la performance

B - Les conditions d’une refondation en France
1 - Hiérarchiser et simplifier le dispositif de performance de la LOLF
2 - Compléter le dispositif actuel pour favoriser un environnement propice à une logique de performance

Suivi des recommandations des années précédentes
A - Le suivi des recommandations des RBDE sur les exécutions 2016 et 2017
1 - Recommandations relatives à la présentation des lois de finances
2 - Recommandations relatives aux opérateurs
3 - Recommandations relatives aux normes de dépenses
4 - Recommandations en matière de dépenses fiscales
5 - Recommandations relatives à la mise en réserve de crédits

B - Le suivi des « 50 recommandations » du référé du 19 juillet 2017

C - Le suivi des recommandations des NEB 2017

Liste des abréviations

Annexes

Réponse du ministre de l’action et des comptes publics