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Evaluation de la politique de prévention en protection de l'enfance

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des affaires sociales

Date de remise : Juillet 2019
328 pages

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Placée sous l'égide des départements, la protection de l'enfance vise à prévenir ou à réduire les dangers auxquels un mineur peut être exposé. Le développement d'une approche de prévention en faveur de l'enfant et de ses parents est au coeur de la stratégie de protection de l'enfance en cours d'élaboration. Destiné à alimenter ces travaux, ce rapport interinspections : analyse le périmètre et la nature des actions de prévention déployées par les différents acteurs, notamment par les conseils départementaux (aide sociale à l'enfance/ASE); évalue la mise en oeuvre de ces dispositifs par les parties prenantes dans les domaines sanitaire, social, éducatif ou économique ; formule des recommandations pour renforcer la fonction de prévention.

SYNTHESE

RAPPORT

1 BIEN QUE SES ENJEUX SOIENT FONDAMENTAUX, LES CONTOURS DE LA POLITIQUE DE PREVENTION EN PROTECTION DE L’ENFANCE SONT INCERTAINS ET PARFOIS MAL APPROPRIES PAR LES ACTEURS CONCERNES

1.1 La prévention en protection de l’enfance est une politique par essence complexe et multidimensionnelle
1.1.1 La prévention en protection de l’enfance est multidimensionnelle, au croisement de plusieurs politiques et percutée par de nouveaux enjeux économiques, sociaux et sociétaux
1.1.2 La prévention en protection de l’enfance est un enjeu majeur au regard du coût humain, économique et financier considérable de l’enfance en danger

1.2 L’absence de cadre conceptuel sur le périmètre et les enjeux de la prévention en protection de l’enfance freine la construction des politiques publiques locales
1.2.1 La sémantique générale de la prévention est insuffisamment appropriée par les acteurs de la protection de l’enfance
1.2.2 Contrairement à d’autres champs, il n’existe pas de doctrine de prévention propre à l’enfance

1.3 Le cadre juridique de la prévention, récemment renforcé, ne pallie pas l’absence de cadre conceptuel

1.4 Le flou sur les contours de la politique de prévention est confirmé par l’analyse des schémas départementaux de protection de l’enfance
1.4.1 Le cap sur la prévention est une orientation nouvelle indéniable dans les schémas
1.4.2 La lisibilité du cadre d’action opérationnel de la prévention est néanmoins réduite
1.4.3 Les modèles de prévention décrits sont prioritairement axés sur la prévention secondaire  

1.5 Ébauche d’un cadre de référence sur la prévention en protection de l’enfance et orientations retenues par la mission

2 LES INTERVENTIONS DES PRINCIPAUX RESEAUX D’ACTEURS SONT INSUFFISANTES QUANTITATIVEMENT ET QUALITATIVEMENT, TROP TARDIVES ET TRES PEU EVALUEES

2.1 De multiples réseaux d’acteurs, de nature institutionnelle diverse, interviennent dans des registres variés et dans un contexte de moyens contraints
2.1.1 Les conseils départementaux sont au coeur des missions de la protection de l’enfance : protéger les enfants qui doivent l’être et soutenir les parents
2.1.2 Les écoles et établissements scolaires déploient un vaste réseau d’acteurs au contact de la majeure partie de la population enfantine à partir de 3 ans
2.1.3 Les CAF sont un acteur majeur du soutien à la parentalité qui déploie une multitude de dispositifs d’ampleur inégale
2.1.4 Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sont des acteurs majeurs de proximité dans le champ de la petite enfance, de la jeunesse et des familles
2.1.5 Le monde associatif est un partenaire important dans la mise en oeuvre des politiques de prévention
2.1.6 Le CNPE rassemble tous les acteurs de la protection de l’enfance tandis que le 119 recueille les appels de la population

2.2 Dans ce contexte de moyens contraints, les dispositifs de prévention à visée universelle ne parviennent pas à atteindre l’ensemble des publics et, pour certains, se « déportent » sur l’accompagnement des situations de vulnérabilité voire de risque avéré
2.2.1 Pour les enfants scolarisés, les enseignements qui leur sont dus, les suivis médicaux ainsi que l’accompagnement social des familles sont inégalement mis en oeuvre
2.2.2 Au sein des conseils départementaux, l’écart s’accroît entre la visée universaliste, même « proportionnée », des services de PMI, et la réalité de leur action
2.2.3 Malgré la réaffirmation du principe d’universalisme du soutien à la parentalité, les dispositifs CNAF sont dans les faits orientés vers les familles les plus fragiles

2.3 Trop tardives, trop peu nombreuses et intensives, les interventions ciblées peinent à répondre efficacement au besoin d’étayage et d’accompagnement des familles vulnérables, dont le repérage reste insuffisant
2.3.1 Le repérage des familles vulnérables se heurte à de multiples obstacles
2.3.2 Les interventions en direction des parents et des enfants sont trop tardives
2.3.3 Les interventions sont insuffisamment intensives pour être réellement efficaces au regard des difficultés rencontrées par la famille
2.3.4 Certains modes d’actions montrent leurs limites, notamment dans le cadre du travail social
2.3.5 Les cadres d’interventions sont trop rigides au regard du besoin d’accompagnement « global » des familles et de la diversité des situations

2.4 La mobilisation des dispositifs souffre d’une absence quasi totale de référentiels et d’évaluation
2.4.1 Au niveau local, les actions de prévention ne sont pas systématiquement adossées à un diagnostic documenté et quand elles le sont celui-ci est peu relié aux actions
2.4.2 Très peu de référentiels existent pour guider l’action, ce qui rend incertaine l’adéquation besoin/dispositif
2.4.3 L’observation, le suivi et l’évaluation des dispositifs de prévention sont peu développés

3 LE SYSTEME D’ACTEURS EST INSUFFISAMMENT COORDONNE ET PILOTE, ENTRAINANT COMPLEXITE ET RUPTURES DANS LES INTERVENTIONS EN DIRECTION DES FAMILLES, ET DE FORTES INEGALITES TERRITORIALES

3.1 Au niveau opérationnel, les partenariats nécessaires restent souvent inaboutis en raison de cloisonnements institutionnels 3.1.1 En dépit d’un réel volontarisme pour accroître la transversalité inter services, des cloisonnements internes limitent l’efficacité et la portée de l’action des principaux acteurs institutionnels
3.1.2 Les partenariats entre les principaux réseaux, notamment les conseils départementaux, l’éducation nationale et les CAF, se sont renforcés mais restent à certains égards inaboutis
3.1.3 L’insuffisance des partenariats avec les acteurs de « droit commun » se traduit par des ruptures majeures de prise en charge, notamment dans le champ de la santé

3.2 Au niveau territorial, la prévention en protection de l’enfance se caractérise par des inégalités majeures de prise en charge
3.2.1 Les inégalités socio-économiques et les disparités d’organisation territoriale entre les départements sont à la source d’importants déséquilibres
3.2.2 Des lignes de fractures multiples s’observent au sein des territoires, entre milieux urbain, périurbain et rural

3.3 Au niveau stratégique, l’existence de multiples cadres d’action brouille le pilotage par les conseils départementaux
3.3.1 De nombreux plans et schémas coexistent et sont déclinés localement
3.3.2 Le nouveau protocole de mise en oeuvre et de coordination des actions de prévention peine à trouver sa place dans le dispositif
3.3.3 Des modalités alternatives de pilotage et de coordination informelle, plus adaptées aux configurations locales, tendent à se développer

4 RECOMMANDATIONS POUR UNE STRATEGIE DE PREVENTION EN PROTECTION DE L’ENFANCE

4.1 Stabiliser un cadre de référence partagé sur la prévention en protection de l’enfance

4.2 Concentrer les efforts en prévention universelle dans les dispositifs de droit commun, prioritairement dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la petite enfance
4.2.1 Clarifier la contribution de l’éducation nationale et mieux coordonner les interventions des professionnels de métiers variés
4.2.2 Renforcer la prise en compte des enjeux de la prévention en protection de l’enfance dans le système de santé de « droit commun », dans le cadre d’une complémentarité accrue avec les services de PMI et la médecine scolaire
4.2.3 Renforcer la dimension préventive des dispositifs de petite enfance
4.2.4 Sensibiliser l’ensemble de la population à l’enfance en danger

4.3 Renforcer l’efficacité et le ciblage des interventions des conseils départementaux en agissant plus précocement et plus intensivement, notamment dans le champ des interventions à domicile
4.3.1 Renforcer les étayages en périnatalité et durant la petite enfance (0 à 3 ans)
4.3.2 Engager un chantier de remise à plat des interventions à domicile dans leur ensemble, accompagné d’expérimentations visant à déployer à une échelle significative des dispositifs de maintien à domicile renforcés ou « mixtes »

4.4 Faire évoluer les modes d’action et les pratiques des professionnels
4.4.1 Adapter les modes d’interventions du travail social aux enjeux de la prévention en protection de l’enfance
4.4.2 Renforcer la formation et le soutien apporté aux professionnels en contact avec l’enfant

4.5 Conforter les partenariats et le pilotage opérationnel et stratégique, « au bon niveau » et « au bon moment »

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LETTRE DE MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

SIGLES UTILISES

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1 : RECIT DU PARCOURS D’UNE FAMILLE

ANNEXE 2 : ELEMENTS COMPLEMENTAIRES SUR LES CONTEXTES SOCIAUX, ECONOMIQUES ET SANITAIRES INTERFERANT AVEC LA PROTECTION DE L’ENFANCE ET SUR LES CONSEQUENCES ET L’AMPLEUR DU PHENOMENE « ENFANCE EN DANGER »

ANNEXE 3 : GLOSSAIRE ET CADRE NORMATIF DE LA PREVENTION EN PROTECTION DE L’ENFANCE

ANNEXE 4 : LA PREVENTION DANS LES SCHEMAS DEPARTEMENTAUX DE PROTECTION DE L’ENFANCE ET DANS LES REPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX DEPARTEMENTS

ANNEXE 5 : POUR UN REFERENTIEL DE LA PREVENTION PARTAGE EN PROTECTION DE L’ENFANCE

ANNEXE 6 : OBSERVATION ET SUIVI : DES DONNEES DE CADRAGE EXISTENT MAIS ELLES SONT PEU DETAILLEES, LES DETERMINANTS ET LES PARCOURS SONT PEU ETAYES

ANNEXE 7: QUELQUES ILLUSTRATIONS DES DISPARITES TERRITORIALES

ANNEXE 8 : PRINCIPAUX RESULTATS DU QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX CONSEILS DEPARTEMENTAUX