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L'avenir de la télévision publique : rapport au ministre de la communication

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1994
85 pages

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Réaffirmation des principes qui doivent guider la télévision de service public : ouverture à tous les publics et à tous les genres, défense d'une éthique de l'antenne (ne pas confondre information et spectacle, responsabilité éducative à l'égard de la jeunesse), développement de la télévision régionale et de proximité, élargissement européen de la chaîne franco-allemande (ARTE)... Puis, propositions de moyens juridiques et économiques pour y parvenir efficacement : préserver l'autonomie et la personnalité éditoriale des chaînes tout en renforçant leur coopération (maintenir un président commun à France 2 et à France 3 tout en garantissant les caractères propres à chacune des chaînes ou mettre en place un conseil de surveillance commun...), clarifier, simplifier et affermir l'expression des obligations de la télévision publique, mettre en oeuvre de manière réaliste le projet d'une chaîne de la connaissance (créer une société d'économie mixte avec France 3 comme opérateur majoritaire ou une fondation...), consolider le financement propre au secteur public et maîtriser le recours à la publicité (augmentation exceptionnelle de la redevance...).


SECTION 1


Introduction p. 13


Première partie Pour le service public p. 17


Une télévision de service public, légitime, créative et forte p. 19


Diversité et pluralisme p. 22


La télévision de tous les citoyens p. 27


La région et l'Europe : de nouvelles frontières pour la télévision publique p. 33


Deuxième partie Les moyens de l'efficacité p. 39


Préserver l'autonomie et la personnalité éditoriale des chaînes ; renforcer leur coopération p. 41


Clarifier, simplifier, affermir l'expression des obligations de la télévision publique p. 51


Mettre en oeuvre de manière réaliste le projet d'une télévision de la connaissance p. 58


Consolider le financement propre au secteur public ; maîtriser le recours aux recettes commerciales p. 63


Résumé du rapport et principales recommandations p. 75


Première partie Pour le service public p. 77


Deuxième partie Les moyens de l'efficacité p. 80







Extrait Extrait
L'avenir de la télévision publique
Jacques CAMPET
Septembre 1993


Résumé du rapport et principales recommandations


Première partie : Pour le service public


Une télévision de service public, légitime, créative et forte

La Commission estime que, dans le cadre d'un financement restant mixte mais assuré de plus en plus largement par la redevance, une meilleure définition des missions de la télévision publique est indispensable.

Elle invite la télévision publique à fonder son développement sur une volonté éditoriale d'innovation, un lien de confiance avec les téléspectateurs, une stratégie de programmation à long terme, une ouverture pluraliste aux tendances les plus diverses de la société.


Diversité et pluralisme

La Commission estime que l'art de l'audiovisuel est un tout et que la distinction entre chaînes publiques et privées tient non pas à une ségrégation entre les genres, mais à la façon de les programmer.

Elle a exclu d'emblée l'hypothèse de la privatisation de l'une des chaînes publiques. Elle estime que l'équilibre actuellement trouvé entre trois canaux donne un moyen puissant à la télévision publique pour renforcer encore la complémentarité de trois chaînes généralistes aux missions bien caractérisées.

Elle considère que la meilleure manière de préparer une évolution plus décentralisée est, à l'étape actuelle, de confirmer France 3 dans son rôle de société de programmes unifiée tout en la dotant des moyens financiers nécessaires pour faire franchir un seuil qualitatif au développement de ses programmes régionaux et locaux.



La télévision de tous les citoyens

1 - La Commission rappelle que, moins que toute autre, la télévision publique ne doit confondre information et spectacle. Elle recommande que les chaînes publiques s'imposent le contrôle le plus strict de leurs sources. Elle souligne la nécessité de préserver des rédactions propres à chacune de ces chaînes et recommande la mise en place d'un réseau international plus dense et mieux utilisé de correspondants à l'étranger.

Elle rappelle que le spectacle de la violence pour la violence doit être banni de la télévision publique.

Elle souligne que la télévision a une responsabilité éducative à l'égard de la jeunesse et recommande que des budgets de production des chaînes soient affectés aux programmes jeunesse, notamment à des productions françaises d'animation. Elle souhaite le réabondement budgétaire du " troisième guichet " du compte de soutien.

Elle recommande à tous ceux qui appartiennent au service public de respecter la langue française à l'antenne.

2 - La Commission souligne que la télévision publique a une responsabilité particulière sur deux aspects de la production de fiction : la recherche de nouveaux talents et l'investissement en écriture, d'une part.; les productions lourdes, fictions historiques et adaptations littéraires notamment, d'autre part.

Elle encourage le secteur public à renforcer sa capacité d'invention en matière de jeux d'aventure ou de connaissance et à définir plus nettement son style propre en matière de variétés.

Elle recommande une coopération étroite entre les chaînes publiques en matière de sport, en vue d'assurer la meilleure couverture des grandes manifestations nationales et internationales aussi bien que celle des disciplines de moindre audience et de l'actualité sportive régionale.

3 - La Commission recommande aux trois chaînes publiques de faire place, à des heures accessibles, à des programmes relatifs à l'expression littéraire et à la lecture.

Elle recommande de diffuser les ciné-clubs à des horaires moins tardifs et avec un choix de programmation plus large.



4 - La Commission souligne qu'il est du rôle du service public d'assumer la programmation à des heures de large écoute, de grandes émissions de connaissance, d'investigation ou de débat.

Elle invite le secteur public à développer un programme ambitieux de production d'émissions et de documentaires scientifiques.

Elle recommande, dans un souci de pluralisme, que le temps d'antenne consacré à la défense des consommateurs soit mis à la disposition de l'ensemble des associations représentatives sous la responsabilité de la chaîne.



La région et l'Europe : de nouvelles frontières pour la télévision publique.

1 - La Commission recommande que des objectifs d'action régionale, programmés à court et à moyen terme, soient insérés dans un nouveau contrat d'objectifs de France 3.

Elle suggère, pour le court terme, que le budget prévisionnel de la chaîne soit établi dans des conditions permettant, sans diminution du niveau du budget de programme national, une augmentation sensible de la part allouée au programme régional.

Elle invite France-Télévision à engager une étude des perspectives à moyen terme de l'action régionale et locale de France 3, étude qui devra prendre en compte les possibilités techniques nouvelles aussi bien que des réformes structurelles des stations régionales.

2 - La Commission recommande d'encourager un élargissement, aussi rapide que possible, du groupe Arte à de nouveaux partenaires européens et un assouplissement corrélatif de ses règles de fonctionnement.




Deuxième partie : Les moyens de l'efficacité.


Préserver l'autonomie et la personnalité éditoriale des chaînes ; renforcer leur coopération.

1 - La Commission est partie de la conviction que les nécessités de coordination et de coopération entre les chaînes publiques conservent toute leur actualité.

2 - L'expérience récente de la présidence commune instaurée en 1989 entre les deuxième et troisième chaînes a cependant suggéré à la Commission les observations suivantes :

- elle constate tout d'abord que la réforme de 1989 (qui se borne à disposer que les deux sociétés concernées " ont un président commun ") a autorisé une pratique qui s'écarte, parfois par défaut, d'autre fois par excès, des intentions initiales du législateur ;

- elle observe que l'utilisation faite de l'institution mise en place en 1989, jointe à une politique de communication systématisée autour des nouvelles enseignes de France 2 et France 3, a conduit à des résultats favorables dans l'affirmation de la télévision publique comme de chacune des sociétés ;

- elle souligne cependant que certaines des initiatives prises en vue de renforcer la coordination des chaînes ou d'accélérer leur rapprochement peuvent susciter des interrogations quant à leur incidence sur l'autonomie des sociétés concernées, la permanence de leur personnalité éditoriale ou la spécificité de leur " culture d'entreprise ".

3 - La Commission invite l'État actionnaire à mettre en oeuvre de manière équilibrée les deux actions suivantes. Encourager à la constitution de modalités d'action commune entre les chaînes publiques dans tous les domaines où l'efficacité économique ou budgétaire et la taille mondiale du marché l'imposent.

Veiller à ce qu'au-delà des nécessaires mesures de coordination aucune disposition institutionnelle ne limite abusivement l'autonomie et la pluralité éditoriales des chaînes. La Commission recommande en ce sens :

- que soit prohibé le recours à des formules de directions conjointes à plusieurs chaînes dans les secteurs en rapport direct avec la création, le programme ou l'information ;

- que soient maintenues des filiales cinématographiques propres à chacune des chaînes ;

- que soient maintenus des " guichets " distincts en matière de commandes et d'achats de droits audiovisuels.



le CSA des dirigeants des sociétés nationales de programmes.

5 - En ce qui concerne l'organisation du groupe ".France Télévision.", la Commission recommande au Gouvernement d'opter entre deux voies possibles d'évolution institutionnelle :

- le maintien d'un président commun, assorti de mesures statutaires de nature à garantir clairement le respect des missions et des caractères propres à chacune des chaînes ;

- un changement de forme juridique des sociétés existantes permettant de substituer au système actuel la mise en place d'un conseil de surveillance commun aux sociétés concernées.

6 - Dans un souci de stabilité de l'action des dirigeants de l'audiovisuel public, la Commission préconise que la durée légale de leur mandat soit portée de trois à cinq ans. La Commission recommande que sous des formes adaptées, la Sept-Arte soit effectivement associée à l'action comme aux structures de coordination du service public de la télévision, par une participation majoritaire de France 3 dans l'hypothèse de la présidence commune, par une intégration au conseil de surveillance commun dans la seconde hypothèse.



Clarifier, simplifier, affermir l'expression des obligations de la télévision publique

1 - La Commission observe que les obligations relatives à la programmation des chaînes publiques résultent d'un ensemble particulièrement complexe de dispositions réglementaires, ou contractuelles, dont une partie au moins s'avère d'application incertaine.

2 - Elle constate que ce dispositif, bien que surabondant, ne traite pas de plusieurs questions d'importance pour l'activité des diffuseurs publics, à commencer par la définition même de leurs ".missions.".

3 - Elle préconise qu'en toutes hypothèses, une remise en ordre juridique soit entreprise dans un souci de simplification et de clarification.

4 - Elle souligne que normes et orientations pourraient être formulées à l'égard de la télévision publique, d'une manière faisant plus appel à la responsabilité des dirigeants d'entreprise et dans un partage différent entre le Gouvernement et l'instance de régulation. Elle recommande au Gouvernement d'associer de manière active le CSA à la refonte des " cahiers des missions et des charges " des chaînes publiques. Elle recommande également que l'instance de régulation soit consultée, dans les mêmes formes, sur les " contrats d'objectifs ". La Commission estime qu'il est préférable que le pouvoir de sanction du CSA soit étendu, sous des formes plus adaptées, à l'ensemble des chaînes publiques et privées.

5 - La Commission souligne que le développement des missions assignées aux télévisions publiques et l'affirmation de leur responsabilité d'entreprise ne peut aller sans une modernisation du système des accords sociaux et salariaux.

6 - La Commission appelle à la ferme défense internationale du principe de l'".exception culturelle." en matière audiovisuelle.



Mettre en oeuvre de manière réaliste le projet d'une télévision de la connaissance


1 - La Commission recommande que, loin de se limiter à des actions d'accompagnement scolaire, la conception des programmes d'une telle chaîne tende à apporter des réponses diversifiées aux besoins des publics dans de multiples aspects de la vie sociale où le besoin de formation se manifeste aujourd'hui.

2 - La Commission souhaite que la préparation de la grille de la nouvelle chaîne recherche une utilisation des fins d'après-midi qui assure une transition acceptable avec le programme de la chaîne culturelle européenne.



4 - La Commission recommande que le nouveau projet s'appuie organiquement sur le potentiel de ressources, de savoir-faire et de programmes, existant aussi bien dans les structures relevant de l'Éducation nationale ou dans les grandes institutions culturelles que du côté de la télévision publique.

Elle recommande que, sous une forme organisée garantissant la spécificité et l'autonomie de la chaîne du savoir et ouverte à tous les partenariats nécessaires, France 3 soit responsable, à titre d'opérateur majoritaire, de la mise en oeuvre du projet. Elle préconise que le projet se fonde d'emblée sur un partenariat organisé avec les collectivités territoriales, principalement les régions.

5 - La Commission souligne que le financement requis ne saurait être attendu de la redevance dont le produit reste loin d'assurer l'équilibre des missions existantes de la télévision publique. Dans le même temps, la vocation éducative et sociale du projet aussi bien que l'état précaire du marché publicitaire conduisent à proscrire le recours à la publicité, mais pas au parrainage. En conséquence, elle souligne que la viabilité d'une telle chaîne ne saurait être assurée que par la mobilisation de recettes publiques ou parapubliques nouvelles dont l'essentiel relève du budget de l'Éducation nationale et des ressources de la formation professionnelle.

6 - Les observations ci-dessus conduisent la Commission à exclure la formule qui consisterait à créer ex nihilo une nouvelle société nationale de programmes. Elle préconise que le choix soit fait entre deux types d'organisation : une société d'économie mixte ou une fondation.

7 - La Commission souligne qu'une dérogation législative pourrait s'avérer indispensable pour adapter au particularisme de la chaîne les obligations en matière de diffusion et de contribution à la production.



Consolider le financement propre au secteur public; maîtriser le recours aux recettes commerciales

1 - La Commission considère qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause le principe d'un financement mixte combinant un recours minoritaire aux ressources commerciales et la garantie d'une ressource publique affectée. Elle est unanime à réaffirmer la nécessité d'éviter une dépendance abusive de la télévision publique par rapport aux recettes commerciales et de veiller à ce que la présence à l'écran de la publicité y reste soumise à des règles spécifiques.

Elle estime qu'en toutes hypothèses seul le principe d'un financement public aussi nettement que possible majoritaire et fondé sur une recette spécifique affectée peut durablement assurer le développement du service public audiovisuel.

Elle invite à écarter toute réforme du mode de financement de l'audiovisuel public qui conduirait, directement ou non, à budgétiser ou à fiscaliser l'essentiel de sa ressource.

Enfin, elle recommande que l'État actionnaire apporte effectivement les moyens budgétaires correspondant soit aux actions de souveraineté soit aux missions de développement technique et industriel qu'il met à la charge des sociétés audiovisuelles publiques. La Commission a, par ailleurs, approuvé le principe d'instaurer une redevance annuelle pour droit d'usage des antennes paraboliques destinée à contribuer au soutien de la production audiovisuelle et cinématographique et de son exportation.

2 - La Commission souligne qu'une action financière d'ampleur s'impose encore à l'Etat actionnaire pour remédier au sous-financement chronique de la télévision publique et lui permettre de faire face aux nouvelles ambitions de développement qui lui sont assignées.



4 - La Commission en appelle à la responsabilité conjointe de l'État actionnaire et des sociétés en vue d'une évolution maîtrisée du recours aux recettes de publicité et de parrainage. Elle préconise qu'un examen concerté soit organisé, dans deux ou trois ans, afin d'évaluer la résultante de l'évolution conjointe des diverses catégories de recettes sur la masse globale des moyens disponibles pour chacune des chaînes comme sur l'équilibre relatif entre financement public et ressources publicitaires. Ce constat pourrait, le cas échéant, justifier des engagements pluriannuels concertés de réduction du recours à la publicité.




La Commission a écarté l'hypothèse d'une suppression de principe du recours par les chaînes publiques aux ressources de parrainage. Elle recommande l'ouverture d'une concertation, qui pourrait être conduite au sein de la Commission " Sport et télévision " du CSA, en vue d'une meilleure maîtrise des formes d'apparition du parrainage lors des manifestations sportives.




En conclusion, la Commission souligne que le développement attendu de la télévision publique ne pourra être conduit dans le respect des équilibres budgétaires, qu'à la condition que soit strictement appliqué le principe "A action nouvelle, financement nouveau ". Tel est l'objet des propositions d'augmentation de ressources présentées ci-dessus.









Le ministre de la Communication


CAB/CT/DB/MB 93 n° 093


Monsieur Jacques Campet Conseiller maître à la Cour des comptes


Paris, le 23 mai 1993


Monsieur le Conseiller maître


Jusqu'en 1985, la France n'a connu d'autre télévision que latélévision publique. Dans ce contexte, la notion de service public n'avait pas besoin d'être définie : elle était largement présumée.


Les cahiers des charges des sociétés nationales de programmes créées en 1974 regroupaient un grand nombre de missions hétéroclites seulement raccordées entre elles par une trilogie aux contours imprécis : « cultiver, éduquer, distraire ».


La création, en 1985 et 1986, d'un secteur de télévision privée (auquel étaient pourtant assignées certaines missions de service public), puis la privatisation de la première chaîne publique (dont la politique de programmes ne subit pas pour autant de bouleversements) brouillèrent sensiblement l'image de service public, devenu, par la loi de 1986, secteur public.


L'État omit alors de redéfinir les missions de la télévision publique, se limitant à actualiser les cahiers des charges vieux de douze ans, sans remettre en question ni leur esprit ni leur logique.


Dans ces conditions, la télévision publique, en outre largement financée sur ressources publicitaires, perdit l'essentiel de son identité.


D'une part, les sociétés de télévision privée participent, au travers de certaines émissions, à la triple mission : « cultiver, éduquer, distraire ». D'autre part, les programmes des chaînes publiques, entrainésdans la course à l'audience, privilégiant la concurrence au détriment de la complémentarité, n'offrent au téléspectateur qu'une spécificité floue et discontinue.


Comment justifier le maintien d'un secteur public dès lors que sa raison d'être, le service public, est devenue difficile à discerner.


Le développement des chaînes thématiques, l'accès à des programmes conçus pour une diffusion internationale - bientôt autoriséspar l'évolution des techniques de production et de transmission de l'image - paraissent devoir immerger la télévision publique dans un bain de programmes banalisés.


Le moment est venu d'opter entre le déclin assumé de la télévision publique, alors vouée à une privatisation inévitable - de ses programmes d'abord, de ses structures ensuite - et la volonté de lui donner un objet qui asseoit sa légitimité, au titre du service public.


Peut-on élaborer un nouveau projet pour la télévision publique ?


Il faut admettre que les tentatives effectuées depuis 1986, du rapport commandé à Marcel Jullian aux groupes de travail mis en place par Catherine Tasca, n'ont pas su échapper aux formules floues : « télévision populaire de qualité », « les meilleurs programmes pour le plus grand nombre », « cultiver sans ennuyer, distraire sans racoler »... À ce jour, aucune commission, aucun groupe de travail constitué sur ce thème n'a conduit à des résultats incontestables.


Une nouvelle mission de réflexion saura-t-elle éviter ces écueils ? En prendre conscience constituerait déjà un progrès certain.


Le risque d'enfoncement de la télévision publique dans l'imitation du secteur privé ne laisse pas d'alternative pour définir une politique de redressement.


La télévision de service public est aujourd'hui à inventer.


La Commission des sages chargée d'amorcer ce mouvement, que je vous demande de bien vouloir présider, devra essentiellement, en s'appuyant sur l'expérience de ses membres, fournir un considérable effort d'imagination.


Elle devra, en premier lieu, préciser la vocation respective de chacune des composantes du secteur public de la télévision française, dans les structures qui sont aujourd'hui les siennes : France 2, France 3, la Sept (afin qu'un champ trop vaste d'investigations ne nuise à la clarté des résultats attendus, le secteur public de la radio, la télévision et la radio d'outre-mer, les services consacrés à l'action audiovisuelle extérieure ne rentrent pas dans la sphère de compétence de la commission).


Dans cet esprit, la Commission devra :


- définir, pour le secteur public, une voie différente de celle de la concurrence frontale avec le secteur privé ;


- rechercher, pour le secteur public, la meilleure articulation possible entre une grande chaîne nationale aux programmes aisément identifiables, une télévision de proximité s'appuyant sur des structures décentralisées, enfin une chaine culturelle européenne à vocation internationale.


La Commision devra, en second lieu, proposer des objectifs quantitatifs et qualitatifs de programmes qui, d'une part, marquent un effort continu en faveur du renouvellement des styles et des talents, d'autre part, témoignent du respect d'une éthique et d'une tonalité des programmes propres à garantir l'identité du service public.


La Commission devra, en troisième lieu, traduire la politique des programmes en termes financiers : estimation de la charge, définition du mode de financement mieux adapté, étant admis que la télévision duservice public ne saurait ni favoriser les surenchères et l'inflation descoûts, ni, à l'inverse, offrir un modèle de service au rabais.


La Commission devra, en quatrième lieu, proposer un schéma d'organisation de la télévision de service public qui constitue un point d'équilibre entre les effets de synergies et la nécessaire spécialisation des différentes chaînes.


Les structures actuelles devront être analysées avec rigueur en s'appuyant notamment sur les travaux de la mission d'audit de l'Inspection générale des finances, et faire, le cas échéant, l'objet de propositions d'aménagements, si cela paraît nécessaire du fait de laredéfinition des missions du service public.


L'ensemble des réflexions et des suggestions de la Commision donnera lieu à un livre blanc comportant :


- des recommandations au Gouvernement pour l'élaboration d'un nouveau cahier des missions et des charges du service public de la télévision ;


- des propositions pour une nouvelle stratégie de financement à moyen terme ;


- la définition d'un schéma d'organisation de la télévision publique adaptée à ses nouvelles missions.


Ce livre blanc me sera remis au plus tard le 15 septembre prochain.


Je vous prie de croire, Monsieur le Conseiller maître, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.


Alain Carignon






 
 

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