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Les Politiques de lutte contre la grande pauvreté : rapport de synthèse et rapport d'enquête

Auteur(s) :

Editeur :

  • Conseil économique et social

Date de remise : Avril 1995
142 pages

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Résultats d'une enquête destinée à appréhender les stratégies et les décisions des acteurs intervenant dans la mise en oeuvre de mesures suceptibles de lutter contre la pauvreté.& Les interventions publiques évaluées sont classées par thème : - famille (allocation de rentrée scolaire, aide sociale à l'enfance, AEMO, tutelle aux prestations familiales...) - scolarisation (service médical scolaire, aide aux devoirs, section d'éducation spécialisée...) - logement (allocations logement, loi Besson, protocole d'occupation du patrimoine social, CHRS...) - emploi, formation, chômage (recours aux services de l'ANPE, Programme PAQUE, contrats de qualification, d'adaptation, de retour à l'emploi...) - santé (carte santé, aide médicale, protection maternelle et infantile, COTOREP...) - sécurité, police, justice (conseils de prévention de la délinquance, aide judiciaire, rapports avec la police...). - Le rapport de synthèse rassemble de manière transversale les observations entendues.


Chapitre 1 : La lutte contre la grande pauvreté : Une politique spécifique ou une conversion des politiques publiques. p. 7


Section 1- Des politiques spécifiques pour lutter contre la grande pauvreté. p. 12


A- Avantages des politiques spécifiques. p. 14


B- Les inconvénients des politiques spécifiques. p. 21


§1- Le risque de la sélection. p. 21


Section 2- La conversion des politiques générales. p. 38


A- Les avantages d'une réforme des politiques générales. p. 41


§3- Les politiques générales facteur de prévention de la pauvreté. p. 44


B- Les limites à la conversion des politiques générales. p. 48


§2- Les dissonances des politiques générales. p. 50


Chapitre 2 : La lutte contre la grande pauvreté : la mobilisation des institutions. p. 59


Section 1- La complexité des dispositifs institutionnels. p. 61


A- Une mobilisation dynamique mais de plus en plus complexe. 61


B- Décentralisation inachevée et en panne. p. 70


Section 2- Les difficultés de la recherche d'une synergie. p. 78


A- Le dynamisme des associations, sous dépendance. p. 78


B- La "mal-coordination". p. 85


Section 3- Les perspectives en matière d'organisation. p. 92


Chapitre 3 : La lutte contre la grande pauvreté : Action globale et Action de proximité. p. 95


Section 1- L'action publique et le contexte global. p. 100


A- La question du chômage. p. 100


Section 2- L'action publique de proximité et la lutte contre la pauvreté, p. 109


Bibliographie p. 121







INTRODUCTION


Le rapport de synthèse présenté ici résulte de l'enquête menée par le Centre d'Économie des Besoins Sociaux (CEBS), le Centre d'évaluation et de recherches en politiques sociales (CERPS) et le Centre d'observation et de mesure des politiques d'action sociale (COMPAS) auprès de deux cent cinquante huit acteurs locaux sur les dix sites où les investigations du Conseil Économique et Social ont eu lieu (Cf. Annexe 1). Il s'appuie également sur les nombreuses auditions réalisées par le comité de pilotage ou par la section des affaires sociales du Conseil (Cf. Annexe 2). Enfin, il a été conçu dans la perspective d'apporter des informations complémentaires à celles fournies par le travail d'enquête mené par le CRÉDOC sur les mêmes sites locaux directement auprès de personnes présumées en situation de grande pauvreté.


Même si l'enquête s'est déroulée à un moment précis, entre février et septembre 1994, les discours des acteurs reflètent aussi leur mémoire et leur expérience de ces dernières années. C'est pourquoi, ils apportent une dimension dynamique sur l'évolution des publics en difficulté et sur celles des problèmes rencontrés ces dernières années par les politiques mises en oeuvre. Compte tenu du protocole retenu et du choix des personnes interrogées sur chaque site, les informations obtenues offrent un éclairage utile pour l'étude des pratiques engagées par les acteurs locaux dans les différents cadres institutionnels (services déconcentrés de l'état, collectivité territoriales, associations, organismes sociaux) où ils interviennent.


Cependant, ce travail présente aussi certaines limites qui tiennent essentiellement à la méthodologie retenue. Il faut insister notamment sur le risque de biais dans la connaissance des personnes en grande pauvreté, inévitable quand on s'appuie uniquement sur la perception des acteurs des institutions et des dispositifs d'intervention sociale. Bien sûr, la démarche adoptée par le comité de pilotage a veillé à croiser les sources d'informations en mêlant des acteurs dont la position était différente (bénévole ou salarié, fonctionnaire de l'État ou des diverses collectivités locales, représentant d'organismes sociaux ou militants d'association) et en balayant les divers champs dans lesquels se manifestent les conséquences des situations de grande pauvreté. L'approche directe du CRÉDOC est susceptible d'apporter des informations plus précises et même irremplaçables, en particulier sur les populations peu touchées par les


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dispositifs examinés dans cette étude. En outre, l'évaluation des politiques publiques qui résulte implicitement du point de vue des acteurs ne peut être assimilée à l'analyse des équipes de recherche qui ont mené l'enquête.


C'est pourquoi, un premier rapport d'enquête a présenté les points de vue développés par les différents acteurs locaux. Il a porté d'une part, sur les constats faits à propos des situations de grande pauvreté et sur l'efficacité ou au contraire l'impuissance des politiques publiques à y apporter des réponses satisfaisantes et il a rassemblé d'autre part, les perspectives imaginées par les acteurs locaux pour approfondir une réflexion préalable indispensable avant d'engager les réformes souhaitables.


Ce second rapport vise à élaborer une synthèse qui rassemble de manière transversale les observations entendues soit sur le terrain soit lors des auditions. Ce rapport traduit donc un point de vue analytique élaboré par les chercheurs des trois centres de recherche associés. Aussi ne reprend-t-il pas les principales conclusions tirées pour chacun des thèmes abordés dans les entretiens et présentées dans le premier rapport. L'optique adoptée est donc d'emblée globale et seuls les exemples choisis pour illustrer l'analyse s'appuient directement sur les informations récoltées auprès des acteurs locaux. Il a paru pertinent au fil de ce travail collectif de retenir trois questions centrales qui se sont progressivement dégagées des diverses auditions réalisées. Le développement de l'analyse autour de ces trois questions constitue une première étape susceptible d'éclairer la réflexion du Conseil Économique et Social.


Dans un premier temps (Chapitre 1), il est indispensable de fournir une orientation générale aux politiques publiques. Sa définition dépend à la fois de l'analyse du phénomène de la grande pauvreté retenue et des objectifs poursuivis par les pouvoirs publics. La question peut être exprimée sous la forme de l'alternative suivante: dans les divers domaines de l'intervention sociale faut-il favoriser la mise en place d'une (ou éventuellement de plusieurs) nouvelle politique publique élaborée spécifiquement pour la lutte contre la grande pauvreté ? Ou bien, faut-il oeuvrer plutôt dans le sens d'une intégration des objectifs de lutte contre la grande pauvreté au sein même de chacune des politiques générales qui ne sont pas engagées de manière exclusive pour les personnes pauvres ? En faisant référence aux points de vue exprimés par les acteurs locaux ou nationaux, ce rapport rassemble les avantages et les inconvénients des deux options possibles et esquisse les perpectives envisageables.


La seconde question (Chapitre 2) à laquelle il convient d'apporter des éléments de réponses concerne l'organisation de la logistique permettant d'être efficace dans la lutte contre la grande pauvreté. L'histoire de notre pays depuis plusieurs siècles et l'expérience acquise ces dernières années dans un État décentralisé, ont clairement montré la nécessité de l'action conjuguée de plusieurs acteurs. Mais les rôles des uns et des autres ne sont pas identiques, ils doivent donc être clarifiés pour éviter la confusion et gagner en efficacité. La question peut se formuler ainsi: quel rôle et quelles


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articulations les divers acteurs de la société peuvent-ils adopter pour être plus opérationnels dans la lutte contre la grande pauvreté ? Compte tenu du projet précis d'évaluation des politiques publiques retenu par le Conseil Economique et Social, l'accent est évidemment mis sur les responsabilités particulières des pouvoirs publics, c'est à dire sur les responsabilités conjuguées de l'État et des collectivités locales dans la lutte contre la grande pauvreté. Néanmoins, il est tout à fait impossible d'apporter une réponse pertinente à cette question sans évoquer également la place de la société civile et les rapports que les pouvoirs publics entretiennent avec elle. C'est pourquoi, le rôle des individus, citoyens membres de la communauté nationale, celui des associations qu'ils animent et plus largement ceux des partenaires sociaux et des institutions qu'ils ont créés (organismes de protection sociale, entreprises) doivent aussi être examinées. L'efficacité des politiques publiques dépend dans une large mesure de leur capacité à favoriser les solidarités spontanées.


Enfin, une troisième question (Chapitre 3) s'est trouvée posée de manière plus explicite à la suite des initiatives prises par les pouvoirs publics depuis le rapport du Père Joseph WRESINSKI. Elle concerne le sens même de l'action publique pour remédier durablement aux situations engendrées par la grande pauvreté. Cette question peut être développée selon deux angles qui reflètent ses dimensions enchevêtrées. D'un côté, la question est présentée comme un choix devant être fait entre des pratiques inspirées plutôt par une volonté d'assistance et des pratiques davantage orientées vers un projet d'insertion. Cette question s'est manifestée de manière récurrente dans notre histoire nationale depuis au moins deux siècles. Elle a pesé encore au moment de l'élaboration de la loi instituant le Revenu minimum d'insertion. D'un autre côté, la persistance d'un chômage qui a tendance à se concentrer sur certaines catégories de personnes et à leur interdire l'accès aux ressources nécessaires à la vie conduit à dépasser les réponses individuelles pour engager l'action publique dans une intervention visant à modifier le contexte économique et social dans son ensemble. Comment articuler action globale sur le contexte et réponse de proximité aux personnes en situation de grande pauvreté ? Sur ces questions difficiles, ce rapport de synthèse tente de faire le point en croisant l'expérience des acteurs de terrain et les réflexions des responsables politiques et sociaux au niveau national afin de clarifier les choix envisageables pour construire des politiques efficaces dans la lutte contre la grande pauvreté.