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Le Droit du côté de la vie : réflexions sur la fonction juridique de l'Etat : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1997
131 pages

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Rapport prônant une réforme du droit au sein de l'Etat, après une évaluation des pôles juridiques des administrations centrales. En 1ère partie, analyse de la production nominative de l'Etat, sous la forme de l'Etat, Gouvernement, Administration, Juge. En 2ème partie, analyse des relations, notamment les dysfonctionnements entre la production nominative et le système judiciaire. En 3ème partie, appel à la création de pôles juridiques indépendants dans chaque administration centrale, et, plus largement, à l'adaptation des structures juridiques aux besoins des services opérationnels des ministères. En 4ème partie, présentation d'un plan de communication pour élaborer une politique de communication sur la production nominative, tournée vers les juristes, l'administration, le public. En 5ème partie, propositions pour améliorer la gestion des ressources humaines.


SECTION 1


Le droit du côté de la vie Réflexions sur la fonction juridique de l'État p. 7


Introduction p. 9


Chapitre 1 Quelques réflexions sur la production normative de l'Etat p. 13


Chapitre 2 Fonction juridique - fonction juridictionnelle p. 47


Chapitre 3 Les structures centrales de l'État et la fonction juridique p. 67


Chapitre 4 Fonction juridique et communication p. 85


Chapitre 5 Gestion des ressources humaines p. 103


Conclusion p. 117


Synthèses des principales propositions p. 119


Index p. 125


Table des matières p. 129







Synthèses des principales propositions


OBJECTIFS


Créer des structures de compétence juridique indépendantes


Ouvrir la fonction juridique vers l'extérieur


MOYENS


Au sein de chaque ministère où la fonction juridique tient une place importante


1) Pôle juridique


a) Créer au sein de chaque ministère un pôle juridique indépendant.


b) Pour être indépendant des autres services, ce pôle juridique doit être constitué en direction, laquelle aurait non pas une responsabilité opérationnelle, mais une fonction de conseil, d'aide à la décision et de suivi du contentieux.


c) Cette direction doit disposer d'effectifs peu nombreux de juristes d'origines diverses.


d) Cette direction doit être ouverte aux communautés de juristes et aux professions judiciaires.


2) Comité juridique


Instituer au sein de chaque grand ministère, un comité juridique chargé d'évaluer les besoins afin d'améliorer la fonction juridique de l'ensemble des services, d'émettre des avis sur les projets de réforme : et de faire des propositions de réforme.


Se doter d'une instance d'évaluation du droit et de la fonction juridique pouvant assurer une aide ponctuelle


Faire de la Chancellerie le ministère du droit privé et du-droit pénal pour assurer la cohérence de la législation


Valoriser les investissements juridiques


... et les compétences juridiques


Pour être :


- plus innovant


- plus précis


- plus ouvert


- plus concret


3) Contrôle juridique


Mettre en place au niveau central une mission constituée de membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes afin d'effectuer des audits portant sur l'organisation de la fonction juridique de l'Etat et sur les moyens mis, à cet effet, à sa disposition.


Cette mission pourrait être saisie par le Gouvernement, les chefs du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes pour donner son avis sur les dysfonctionnements touchant à la fonction juridique, l'application du droit positif et son adéquation aux structures administratives.


4) La Chancellerie,


ministère du droit privé et du droit pénal.


Attribuer à la Chancellerie, la responsabilité d'élaborer le droit privé et le droit pénal, le cas échéant en collaboration avec le ministère technique, promoteur de la réforme.


5) Désigner une administration ou un établissement public dépositaire des rapports et études demandés par le Gouvernement, à charge pour ce service d'en diffuser la liste aux administrations et de mettre ces documents à leur disposition.


6) Prévoir la faculté pour le Gouvernement de saisir pour avis en matière de droit privé et de droit pénal le parquet général près la Cour de cassation.


Améliorer les méthodes de travail


1) Faire remonter la place du juriste de la phase finale contentieuse, en amont, jusqu'à l'associer à l'élaboration de la stratégie de l'administration.


2) Mettre en mesure le Conseil d'État de désigner le pré-rapporteur d'un projet chaque fois qu'il s'agit d'une réforme complexe et importante.


3) Faire davantage appel aux professeurs de droit.


4) S'assurer des conditions qui donnent leur efficience aux études d'impact destinées à argumenter les projets de textes.


- plus attentif au rôle de la mémoire


- plus confiant à l'égard des capacités innovantes de l'administration


Présence de magistrats au sein des administrations centrales


Rapprocher les juristes des gestionnaires


Sensibiliser au droit


Professionnaliser la fonction juridique


5) Évaluer l'impact d'une réforme entrée en vigueur :


- par des réunions périodiques entre services centraux et services territoriaux ;


- par l'élaboration d'études d'impact relatives aux textes adoptés.


6) Reconstituer, au sein des services, des bureaux d'ordre qui conservent la mémoire des dossiers.


7) Reconnaître le rôle de « force de proposition » de l'administration.


8) Ne pas recourir systématiquement à des personnalités extérieures à l'administration pour mener à bien des missions d'études et faire des propositions de réforme.


Gestion des ressources humaines


1) Créer un cadre de magistrats aux administrations centrales par extension du cadre existant des magistrats à l'administration centrale du ministère de la Justice (effectifs actuels : 165 ; effectifs proposés : 285).


2) Développer les possibilités de détachement et de mise à disposition pour développer une connaissance pratique du droit.


Développer :


- l'accueil des fonctionnaires à la Chancellerie, y compris dans les services de conception du droit ;


- le recrutement, par la voie latérale, de magistrats parmi les personnes issues d'autres corps de l'État ;


- le recrutement, à titre extraordinaire, de spécialistes.


3) Évaluer l'enseignement du droit dispensé dans les écoles formant les cadres administratifs au regard des besoins exprimés par les administrations d'accueil.


4) Développer l'enseignement de l'introduction au droit, et notamment au droit privé :


- en vue des concours d'accès à la fonction publique ;


- par la formation continue.


5) Instituer une certaine stabilité fonctionnelle parmi les cadres des « pôles juridiques ».


Simplifier l'accès au droit


Instaurer des relations confiantes


Rendre plus rigoureuses les relations de l'administration avec ses usagers


Inciter les citoyens à mieux connaître le droit pour la défense de leurs intérêts


Promouvoir :


- un système plus logique et plus simple


- une meilleure corrélation entre ces deux fonctions


Redéfinir le périmètre naturel du juge


Améliorer les relations avec les usagers du droit.


(Les publics spécialisés)


1) Présenter systématiquement le texte consolidé, en accompagnement de sa modification.


2) S'assurer que les pôles juridiques aient des relations habituelles et confiantes avec les représentants des « forces vives ».


3) Saisir l'opportunité de l'élaboration de chartes de l'administration pour souligner la place des principes juridiques et déontologiques.


4) Accorder la déductibilité des revenus imposables à la rémunération des auxiliaires de justice.


Fonction juridique et fonction juridictionnelle


1) Tendre, dans le cours général des réformes, vers l'unité du droit (droit public/droit privé).


2) Évaluer l'impact des réformes sur le fonctionnement de la justice.


3) Évaluer les moyens nécessaires à l'État pour faire face aux contraintes nouvelles procédant des réformes.


4) Veiller à ce que le recours à des alternatives à la justice ne méconnaisse pas l'ordre public et ne porte pas atteinte à la légitimité du juge.


5) Éviter de créer des champs de concurrence entre l'administration et la justice.


6) Ne pas affaiblir l'autorité de la justice par des textes qui rendent son action moins efficace et qui relativisent la portée de ses décisions.


L'État-statège doit mieux s'acquitter de son devoir de communication et de vulgarisation de sa production normative


Chartes des administrations


Bases télématiques de données juridiques


Fonction juridique et communication


1)


a) Établir un plan de communication qui précise les opérations de suivi et d'évaluation, la production de tout document, les prestations de toute nature voire les campagnes d'information. Veiller à ce que la stratégie de communication entre les niveaux de conception et opérationnel ne repose pas essentiellement sur le principe d'autorité. Insérer ce plan dans le dossier de présentation du projet de réforme.


b) Dresser l'inventaire des actions de communication destinées d'une part aux services opérateurs et d'autre part aux publics concernés.


2)


a) Développer le rôle de soutien et de conseil des chambres régionales des comptes.


b) Développer le soutien juridique au profit des préfets en faisant appel aux membres volontaires des tribunaux administratifs et aux professeurs de droit.


c) Développer les procédures permettant d'apporter aux interlocuteurs de l'administration des précisions sur le sens et la portée que celle-ci donne à une norme nouvelle.


3) Adapter le concept de charte à chaque administration pour définir à la fois un « projet d'entreprise » et les droits et obligations de l'administration et des usagers


4) Inciter à développer des systèmes plus conviviaux », moins coûteux et compatibles avec le droit de la concurrence.







Le Premier ministre


Monsieur Patrice Maynial,président de la chambre à la cour d'appel de Paris 2-4 boulevard du Palais 75001 Paris


Paris, le 7 février 1996


Monsieur le président,


Je souhaite vous confier une mission d'évaluation de la fonction juridique au sein des administrations centrales.


En effet, les services centraux de l'État jouent un rôle majeurdans la production normative, qu'il s'agisse de la rédaction des projetsde loi et des actes réglementaires, de l'interprétation du droit par le biais des circulaires et des réponses aux questions parlementaires ou encore du contrôle de l'application des textes.


Les critiques nombreuses et souvent justifiées concernant la prolifération des normes, leur instabilité, leur absence de nécessité et leur caractère incantatoire doivent conduire à mener une réflexion sur les conditions dans lesquelles s'élaborent, au sein des administrations centrales, les règles du droit. Dans la partie de son rapport public de 1991 consacrée à la sécurité juridique, le Conseil d'État avait d'ailleurs formulé quelques recommandations en ce sens. Il proposait notamment de rapprocher, au sein des ministères, les fonctionnaires qui élaborent la règle de droit de ce qui en contrôlent l'application, d'associer davantage les gestionnaires aux rédacteurs dans la phase de préparation des textes et de renforcer la formation juridique des agents.


Depuis 1991, certains départements ministériels ont entrepris des efforts pour améliorer la production normative de leurs services. De nombreuses instructions ont été données par mes prédécesseurs et par moi-même afin que les administrations veillent à la correction juridique des textes et résistent à la tentation de transcrire des déclarationsd'intention sous forme de lois ou de décrets. La récente circulaire du 21 novembre 1994 relative aux études d'impact s'inscrit dans ce cadre.


Cependant, il ne sera possible de progresser dans ce domaine que si l'on parvient à modifier en profondeur les habitudes et les réflexes administratifs.


Je souhaite que vous me fassiez des propositions concrètes en ce sens. Il vous appartiendra notamment d'évaluer les méthodes d'élaborations des textes mises en oeuvre dans les ministères et de recenser les efforts faits par les différentes administrations pour améliorer la qualité de leur production normative. Je souhaiterais également que vous étudiiezles questions concernant la formation, la documentation, les méthodes derecherche et de collecte des données juridiques et, de façon générale, toutes les procédures qui permettent à l'administration d'assurer une fonction de veille juridique et de vérifier s'il est bien nécessaire de modifier l'ordonnancement juridique pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés.


Votre mission devra s'effectuer en liaison étroite avec le Secrétariat général du Gouvernement et le Commissariat à la réformede l'État.


Vous voudrez bien me faire parvenir un rapport d'étape pour le 15 mai 1996 et m'adresser vos conclusions définitives avant le 31 décembre 1996.


Je vous prie d'agréer, Monsieur le président, l'expression de mes sentiments les meilleurs.


Alain Juppé