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Fonction publique

La Gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dans la fonction publique : constats et propositions à partir de l'étude de cinq ministères

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances / Inspection générale de l'administration

Date de remise : Décembre 1996
505 pages

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Exposé des dysfonctionnements de la gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dans la fonction publique : gestion à court terme exceptée pour les ministères comportant de très forts effectifs, faiblesse des systèmes d'information, difficultés liées aux effets de la régulation budgétaire ... Puis exposé des recommandations qui s'articulent autour de 3 axes : - nécessité d'affirmer la spécificité des outils de gestion prévisionnelle de chacun des ministères tout en renforçant les outils statistiques communs, - le développement d'une logique contractuelle propre à chacune des administrations, - mobilité entre ministères. Important corpus d'annexes comprenant cinq monographies étudiant la gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dans les cinq ministères suivants : ministère de l'économie et des finances, ministère du travail et des affaires sociales, ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et du ministère de l'intérieur.


SECTION 1


Partie I : Le suivi quantitatif des emplois se concentre sur le court terme p. 5


1.- Les insuffisances des systèmes d'information... p. 6


2.- ...n'interdisent pas un suivi des effectifs globalement satisfaisant sur le court terme p. 9


Partie II : Une gestion qui s'attache à répartir plus qu'à prévoir p. 15


2.- Les outils se sont adaptés à cette situation p. 17


3.- Une gestion de l'emploi qui demeure l'apanage des administrations centrales p. 25


Partie 3 : La prévision à moyen et long terme reste exceptionnelle p. 28


1.- Les obstacles pour définir une programmation fiable des effectifs p. 30


2.- Des enjeux essentiels ne sont pas pris en compte p. 34


3.- La prévision à moyen et long terme reste donc cantonnée aux cadres supérieurs, aux ministères comportant de très forts effectifs et aux opérations ponctuelles liées à une réforme p. 39


Partie IV : Recommandations p. 44


2.- La mission préconise en revanche le développement d'une logique contractuelle propre à chacune des administrations p. 48


3.- Une plus grande fluidité des emplois entre ministères est souhaitable p. 53


SECTION 2


SECTION 3


SECTION 4


SECTION 5


SECTION 6







Par lettre de mission en date du 11 juillet 1996, le ministre de la Fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation a demandé à cinq inspections générales (Inspection générale des Finances, Inspection générale de l'administration, Inspection générale des Affaires sociales, Inspection générale de l'administration de l'Education nationale. Conseil général des Ponts et Chaussées) de recenser les systèmes de gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dont se sont dotés les ministères, d'en évaluer les résultats et de proposer en tant que de besoin les mesures utiles à l'amélioration des dispositifs existants. La coordination des travaux était confiée à l'IGAS ; le rapport de la mission était souhaité pour la fin de l'année 19961.


La mission ainsi constituée s'est livrée à un examen des travaux déjà effectués sur ce thème. Elle a constaté que, suite aux recommandations de rapports du Commissariat au Plan2, trois rapports ont été remis sur ce sujet par, ou à la demande de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique3. Deux d'entre eux, datés respectivement de 1990 et de 1993, sont consacrés à un recensement des systèmes de connaissance et de prévision des emplois et des métiers dans la fonction publique, et contiennent diverses recommandations pour l'échange, le suivi et le développement de ces systèmes. Le troisième rapport a été consacré à l'élaboration d'un guide méthodologique, à partir des outils et concepts développés dans le secteur des entreprises, et des expériences les plus avancées réalisées dans le secteur public".


Au vu des travaux déjà effectués, la mission a choisi de renoncer à un recensement exhaustif


un tel recensement apparaissait nécessaire à l'issue de ce premier rapport, il pourrait être effectué, comme cela avait été le cas dans les rapports précédemment cités, par voie de questionnaire adressé à toutes les administrations par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique. Ce questionnaire pouvant être calqué d'ailleurs sur celui qu'a construit la mission dans le but de procéder à ses investigations propres1.


L'apport spécifique d'un travail conjoint de cinq inspections générales -qui n'est pas chose courante...- est apparu se situer ailleurs que dans un recensement lourd préalable. La demande de cette mission, telle qu'elle nous fut explicitée par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique et par le Commissariat à la réforme de l'Etat, correspondait à un souci d'impulser rapidement une dynamique d'extension à l'ensemble de la fonction publique de la gestion prévisionnelle des emplois. Dans ce contexte, la mission a considéré qu'à partir de la bonne connaissance qu'avait chacune des inspections de la situation dans les cinq ministères auxquels elles étaient rattachées, elle pourrait se livrer à un diagnostic plus approfondi, plus fiable, sur les systèmes existants. Et qu'à partir de cette connaissance, partagée, reliée dans la mesure du possible aux caractéristiques d'une administration que les inspections sont bien placées pour connaître (son histoire, sa culture, la nature de ses attributions, la taille et la répartition de ses effectifs, la plus ou moins grande technicité des métiers...). il serait possible d'éclairer les différences de situation, et d'établir un diagnostic commun susceptible de présenter une valeur ajoutée par rapport aux travaux antérieurs tout en suggérant des modalités de relance réalistes.


Tels furent les choix qui commandèrent les méthodes retenues.


- Chacune des inspections se chargca de réunir. en procédant à des entretiens avec les principaux responsables des ressources humaines. et en recueillant les documents disponibles, les éléments nécessaires à la description de l'état des systèmes de gestion prévisionnelle des emplois existant aujourd'hui dans son ministère de rattachement, et d'analyser leur évolution récente, les échecs ou les difficultés rencontrées. Les renseignements ont été collectés sur la base de questionnaires très simples mis au point en commun ; leur restitution, pour chaque ministère a été faite sous forme de "monographies", qui suivent un plan également mis au point en commun. Ces monographies sont rassemblées dans une deuxième partie. annexe, de ce rapport de synthèse. Il convient d'insister sur le caractère spécifique du travail ainsi effectué par les inspections : il n'a pu s'agir en la matière en aucune façon d'un contrôle : si soigneux et organisé qu'il ait été, validé en chaque cas par les directions concernées. ce travail de collecte et de présentation peut néanmoins comporter certaines erreurs ou inexactitudes liées à la non vérification ...Mais le contrôle n'était pas l'objet de la commande.


- A partir des éléments réunis par le travail de chaque inspection, ont été recherchés les similitudes ou les contrastes, les raisons des différences, le sens des évolutions récentes, les facteurs "inhibants" ou favorables, et se sont dégagées des propositions de dynamique que la mission a rassemblées dans le présent rapport de synthèse.


Il est apparu suffisamment d'éléments partagés sur la démarche à suivre et surtout celle à ne pas suivre pour que, en dépit de son caractère imparfait, la mission souhaite remettre ce rapport dans les délais qui lui avaient été prescrits sans qu'il paraisse nécessaire d'en solliciter la prolongation.


L'accord des cinq inspections sur ce texte est manifesté par la signature de chacun des participants à la mission. Mais si l'on parvient à mener des investigations à cinq, il est difficile de rédiger dans cette formation. La mission tient à remercier particulièrement Antoine Catinchi, inspecteur-adjoint des affaires sociales et François de Mazières, inspecteur des finances, qui, en plus de la confection des monographies relatives au Ministère du Travail et des Affaires sociales et au Ministère de l'Economie et des Finances. ont fourni un effort tout particulier pour parvenir à la rédaction commune du rappon de synthèse.







Le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation à


Monsieur le chef de service de l'Inspection générale des affaires sociales s/c de Monsieur le ministre du travail et des affaires sociales


Le Premicr ministre m'a demandé, dans le cadre du plan de réforme de l'Etat, de confier à une mission d'inspection la charge de recenser les systèmes de gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dont se sont dotés les ministères, d'en évaluer les résultats et de proposer en tant que de besoin, les mesures utiles à l'amélioration des dispositifs existants.


Je souhaite que vous participiez à cette mission, dont le champ couvre l'ensemble des Ministères, sans excepter le ministère de la Défense.


Toutefois, je vous indique que l'étude de la gestion prévisionnelle de l'emploi dans l'encadrement supérieur a été confiée par le Premier ministre à M. Jean-Pierre WEISS, ingénieur en chef des Ponts et Chaussées.


Il me parait utile que cette étude soit menée conjointement par un groupe de pilotage composé de l'Inspection générale de l'Administration, l'Inspection générale des Finances, l'Inspection générale des Affaires sociales l'Inspection générale de l'administration de l'Education nationale et l'Inspection générale de l'équipement Les autres inspections générales ministérielles seront invitées, par mes soins, à apporter leur concours à ce groupe à l'occasion de l'étude du dispositif existant dans le département ministériel de leur ressort, et à assister aux réunions destinées a lancer et à clore l'étude.


Après concertation, l'IGAS a bien voulu accepter d'assurer la coordination des travaux de la mission.


Je souhaite que le rapport de la mission puisse m'être remis à la fin de l'année 1996.


Je vous remercie à l'avance de bien vouloir participer à cette mission, à laquelle j'attache beaucoup de prix.