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Le développement des activités commerciales en centre-ville : rapport au ministre des PME, du commerce et de l'artisanat

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère des PME, du commerce et de l'artisanat

Date de remise : Mars 1997
183 pages

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Propositions pour une revitalisation du commerce en centre-ville : - relance d'une politique de logements en centre-ville, - développement des transports en commun assorti de réflexions sur un usage multimodal (maintien d'une circulation automobile, création de parkings et de zones piétonnes réduites), - création d'une taxe professionnelle d'agglomération, - utilisation de la taxe sur les grandes surfaces pour les commerçants âgés et pour les aménagements de centre-ville, - adopter des schémas d'équipement commercial d'agglomération opposable aux tiers définissant le centre-ville, - animation des commerces de centre-ville...


SECTION 1


I - LA CRISE DE LA VILLE ET LA CRISE DU COMMERCE DE CENTRE-VILLE p. 15


II - COMMERCE DE CENTRE-VILLE ET POLITIQUES PUBLIQUES p. 25


2.1. Les investissements publics nécessaires p. 25


2.2. Des politiques d'essence municipale p. 32


III - LES PROBLEMES SPECIFIQUES AU COMMERCE p. 37


SECTION 2


SECTION 3







AVANT-PROPOS


La revitalisation du commerce de centre-ville est un problème complexe qui ne peut se résumer à quelques solutions simplistes. Le groupe de travail a donc estimé nécessaire de se livrer à une analyse ample, ancrée dans une perspective historique, pour mieux percevoir les raisons profondes du dépérissement du commerce de centre-ville. Il a aussi souhaité dépasser le niveau des déclarations de principes, afin de proposer des solutions véritables et des réponses fortes, même si leur application peut être difficile.


En particulier, il n'a pas voulu se limiter à opposer centre-ville et périphérie. Une dialectique de conflit n'a qu'un intérêt passionnel et ne saurait aboutir à la moindre conclusion pratique. Elle se limite à occuper les esprits, à dramatiser et, généralement, à rendre insoluble les problèmes posés. Elle n'a finalement qu'un seul objectif: désigner des boucs émissaires.


Les grands opérateurs sont conscients de l'inanité de ce discours de facilité. Ainsi Daniel BERNARD, Président du Directoire de Carrefour déclarait dans une interview accordée à la Tribune du 9/9/96 : «...Depuis vingt ans, la politique des centres-villesen France est calamiteuse. Nouspouvons aider à en promouvoir unenouvelle en établissant une complémentaritéentre les commerçants spécialisésde centre-ville - qui peuvent êtreexcellents - et les généralistesde la périphérie...».


Mais ce débat, sans fondement, ni portée, s'il s'agit seulement de rechercher des responsables, doit être abordé différemment. Il faut rechercher ce qui, dans l'urbanisme comme dans l'économie, apporte des solutions intéressantes pour refonder nos villes. Tel est l'enjeu essentiel.


Par étalement et foisonnement, nos villes ont perdu leur forme et parfois leur âme. C'est dans ce grand mouvement qu'a été emporté le commerce de centre-ville.


Le groupe de travail a souhaité analyser les raisons de cette situation, mais il n'a pas voulu se limiter à des considérations purement commerciales et techniques. La rentabilité et les comportements des acteurs économiques ont souvent des raisons situées très en amont; c'est pourquoi il a bien identifié, dans les cinquante années écoulées, les orientations de politiques publiques qui ont abouti à la situation présente.


ses chances et ses risques, et l'entrepreneur ne doit être ni pénalisé, ni aidé matériellement par la puissance publique.


La volonté collective doit fixer le cadre précis dans lequel évolue l'économie libérale. Ce cadre doit être équitable, c'est-à-dire, ne pas biaiser les chances des uns et des autres. Car il n'existe pas de politique meilleure que celle qui laisse agir l'entrepreneur et qui assure une véritable liberté de choix du consommateur. Cela s'appelle la démocratie économique. L'urbanisme doit l'encadrer, non la fausser.


C'est dans ce contexte et selon ces principes que ce rapport a été élaboré.


INTRODUCTION


Les Français s'inquiètent, régulièrement, des mutations de leurs villes. Nostalgiques, ils regrettent le charme des bourgs anciens autant que les vertus campagnardes. Ce comportement, plus romantique que constructif, fait oublier les réalités du présent. Or, celles-ci ont une force extrême, liée à l'urgence des besoins des hommes, à leur goût relativement nouveau du confort, à leur désir de choisir leur lieu de vie, à la puissance, enfin, de la société de consommation qui a si profondément transformé nos moeurs et notre économie.


Depuis un demi-siècle, la réponse à toutes ces questions a été apportée d'une façon très fonctionnelle donc peu humanisée, par les services publics et les promoteurs privés. La situation que nous constatons aujourd'hui est clairement le résultat d'une action collective forte, organisée, et qui avait, nous le verrons plus loin, de puissantes raisons d'être.


Lors de ces cinquante dernières années, nos villes se sont formidablement développées, leur organisation a été rationalisée, alors que l'on oubliait l'affectivité des citadins. L'efficacité sert aujourd'hui d'excuse aux élites françaises qui ont fabriqué des«machines à habiter», et qui découvrent, un peu tard, que les Français rêvaient d'autre chose et que, tout simplement, leurs villes ne les rendent plus heureux.


Le drame des quartiers en difficulté est suffisamment présent dans tous les esprits pour que chacun mesure que nous avons, inconsciemment, créé un processus de destruction des villes, là où nous pensions leur donner un développement logique.


En réalité, la question, moins brutale mais tout aussi aiguë des centres-villes est de même nature. Les politiques publiques ont, très longtemps, été conçues sans se préoccuper des centres : soit parce qu'ils n'étaient pas intéressants, car espaces occupés ils ne relevaient pas a priori d'une dynamique urbaine, soit parce qu'on n'imaginait pas que les centres-villes puissent dépérir. Pourtant, nous constatons bien aujourd'hui, qu'ils dépérissent et que la question est de savoir comment inverser le processus.


Le commerce, coeur de toutes les villes depuis qu'elles existent, n'est pas sorti indemne de cette période ; plus exactement, il s'est adapté à la réalité des villes que nous construisions et a cessé d'être ce que les édiles et les sociologuessouhaitaient qu'il fût.


Les commerçants ne vont que là où sont leurs clients. Il était puéril de croire que des grands ensembles de plusieurs milliers de logements et des autoroutes ouvrant de nouveaux espaces ne détermineraient pas les commerçants à se lancer sur de nouvelles opportunités. Certaines entreprises, petites ou grandes, n'ont pas fait ce choix. Il suffit de comparer l'évolution de leurs affaires avec celles de leurs concurrents de périphérie pour bien mesurer la puissance de ce phénomène.


Puisque nous avons bâti, à la périphérie, des villes pour l'automobile, cette option utilitariste a produit, très logiquement, des hypermarchés adossés à des parkings. Le nouveau commerce n'est, finalement, que le fruit prospère d'une politique publique constante.


Il est vain de rechercher, comme on le fait parfois, qui a voulu ce mouvement et à quel moment il est devenu irréversible. Cela revient à reconstruire l'Histoire hypothétiquement et à distribuer des jugements de valeur qui n'ont aucun sens, ne serait-ce que parce qu'ils sont rétrospectifs. Il est plus positif de s'intéresser aux politiques futures que de critiquer ex post celles qui sont révolues.


Mais l'analyse du passé reste fondamentale pour mieux identifier les leviers des futures actions publiques. Si l'on veut inverser les tendances, il faut d'abord les connaître.


Il faut tout d'abord considérer que le développement des villes est un des phénomènes majeurs de notre temps. Certes, depuis les origines de l'Histoire, c'est par l'urbanisation que se sont organisées les sociétés humaines. Mais jamais, l'ampleur du phénomène n'avait atteint un tel degré.


Périodiquement, on imagine qu'un optimum ou qu'un maximum a été atteint et que le mouvement va s'arrêter. Mais il continue. Les sociétés rurales traditionnelles sont toutes en dépérissement et la vague d'urbanisation a gagné toute la planète. Les plus sérieuses études montrent même que cette tendance va aller en s'accélérant pour des raisons de croissance démographique, d'évolution économique et de genre de vie.


Les villes des pays en voie de développement, en particulier, connaissent une véritable explosion. Le Caire, Rio, Mexico ou Calcutta constituent des exemples parmi d'autres, ou l'on voit des marées humaines recouvrir, chaque jour, de nouveaux territoires.


Longtemps, les Occidentaux ont cru, avec un peu de condescendance, que ces débordements étaient des dérèglements spécifiques du Tiers Monde. Aujourd'hui, ils constatent qu'en réalité, eux-mêmes, maîtrisent mal les phénomènes urbains. La conférence d'lstanbul de juin 1996 «Habitat II»,a montré que la croissance sans organisation des villes entraînait une crise globale des structures sociales et provoquait un déséquilibre générateur de troubles et d'angoisses collectives, périls qui menacent désormais tous les pays.


Tout montre que les villes françaises sont aujourd'hui, à leur échelle et à la mesure d'un pays stable et développé, frappées par cette crise. La crise des banlieues aussi bien que le dépérissement des centres-villes en sont les expressions constantes. Aucune mesure ponctuelle et limitée ne peut répondre vraiment à ces questions qui s'annoncent depuis longtemps et qui nous ont surpris par leur ampleur, leur brutalité et leurs conséquences.


Il faut également être conscient de l'influence des grandes politiques publiques (logement, transport, fiscalité, règles de construction, etc.) sur les perspectives du commerce. Les chefs d'entreprise agissent au mieux de leurs intérêts, dans le cadre qui leur est fixé. Les décisions publiques conditionnent l'action privée et pourtant, trop souvent, les conséquences directes ou indirectes de ces décisions ne sont pas sérieusement envisagées. Il est donc nécessaire de réfléchir à un instrument d'évaluation.


Relancer le commerce de centre-ville c'est donc, prioritairement, réfléchir à la politique de la ville, en donnant à ces mots un sens très global. Il ne s'agit pas, simplement, de se pencher sur les quartiers difficiles ; il ne suffit pas de parler d'urbanisme au sens strict mais il faut traiter aussi, et en même temps, des problèmes de transports, de fiscalité.


La France a longtemps pratiqué un urbanisme appuyé sur une forte doctrine. Pour résumer et peut-être même caricaturer, on peut dire qu'il s'agit de la pensée de Le Corbusier, déclinée en fonction des circonstances et des lieux, qui a fondé cette doctrine.


Aujourd'hui, cette orientation est contestée. Mais on observera que la critique est restée timorée, voilée même, et que les propositions, en opposition avec celles du passé, sont modestes, pragmatiques, presque gênées de s'affirmer. L'architecte penseur que fut Le Corbusier reste une référence souvent idéalisée.


On peut d'ailleurs noter que les services publics traitant de l'architecture ont toujours marqué une grande prudence, sinon même du désintérêt à l'égard d'une situation très déséquilibrée. L'absence de règles en périphérie contraste assez avec l'accumulation des prescriptions et des délais en centre-ville pour qu'un observateur objectif ne puisse faire autrement qu'y trouver une des raisons fortes de l'écart économique qui s'est creusé.


Quelles que soient les motivations de cette situation, les résultats sont là. On a souvent ramené l'architecture et l'urbanisme à un traitement de cas intéressants, en abandonnant «le reste»,trop méprisable peut-être ou si peu rentable.


Ainsi apparaît la nécessité impérieuse et urgente d'une pensée globale de la ville, qui manque cruellement aujourd'hui. Il s'agit de cesser de traiter avec une vigilance méticuleuse et inquiète les coeurs des villes alors que les portes sont abandonnées au désordre de constructions anarchiques et médiocres.


Pour un Portzamparc qui ose écrire «laville, comme un fleuve, est sortiede son cours», combien d'urbanistes ou d'architectes hésitent encore à constater vraiment les désastres du passé. Il nous manque, pour un pays intellectuel tel que le nôtre, une forte politique urbanistique, ancrée sur une véritable réflexion collective.


Face à cette réalité, les décideurs politiques gèrent chacun leur problème, sans avoir toujours un cadre plus large leur permettant de mieux agir. Sans référence doctrinale, évoluant dans un territoire communal extraordinairement émietté, ils ne peuvent que rarement définir une politique globale. La gestion des intérêts de leur collectivité, objectif naturel de leur action, aboutit à la multiplication d'actions concurrentes, voire contradictoires.


Confrontés à cette situation, les commerçants restés en centre-ville ou souhaitant s'y installer, sont souvent privés d'informations. Enclins à la division, peu impliqués dans les instances collectives, ils ne parviennent pas à se situer par rapport à une évolution d'ensemble. Il en résulte un légitime sentiment d'inquiétude et d'isolement, qui entraîne des revendications souvent mal adaptées, parfois violentes, toujours marquées par un pessimisme désespéré.


Tous ces points méritent réponse. Nombreux sont ceux qui y travaillent et ce rapport veut, d'abord, leur rendre l'hommage qu'ils méritent.


Mais il est clair que si ce travail a un sens, c'est bien celui de proposer des politiques publiques fortes, très souvent inverses de celles que nous connaissons et gérées dans la durée, car la ville a besoin de temps.


La revitalisation du commerce en centre-ville ne peut être traitée par des mesures à court terme. Il convient de réfléchir à l'évolution de long terme de son environnement. Phénomène d'échanges, le commerce est dépendant des conditions économiques et socio-culturelles créées par le développement urbain. Revitaliser le commerce de centre-ville revient donc à s'interroger sur les villes, leurs contraintes, leur croissance.


On notera d'ailleurs que les autres pays européens connaissent les mêmes problèmes et les mêmes désordres. Mais, face à ce phénomène, on s'inquiète qu'il n'existe pas de grand dessein permettant de définir et de gérer l'avenir de la ville. Nous entrons dans un monde dont nous ne maîtrisons ni les processus d'évolution ni même la trajectoire. En définitive, nous avons tous peur que cela ne soit notre avenir.


La France, malgré le maintien de sa croissance démographique, donc de son développement urbain, a interrompu un certain mode de production de ville, définitivement considéré comme pathogène. Mais nous nous interrogeons pour savoir comment faire autrement, et, surtout, comment faire mieux.1


Nous découvrons que nous n'avons pas de règles, pas de références, tout au plus des contre-exemples et des intentions. Face à la crise nous avons plus d'angoisses que de réponses, plus d'a priori que de réflexions.


Nous connaissons aussi des expériences étrangères intéressantes même si elles sont spécifiques. La Grande-Bretagne urbanisée bien avant la France, l'Allemagne aux villes détruites par la guerre constituent des modèles à méditer même si le décalque et la reproduction sont impossibles. Ces pays ont intégré un certain nombre de facteurs économiques, culturels et politiques mieux que nous ne l'avons fait. Nous devons y trouver non des modèles mais certainement une inspiration.


La place du commerce de centre-ville doit être reconsidérée dans ce cadre et intégrée dans une vision prospective de nos villes. Il s'agit donc de dépasser les approches de pure opposition et les vaines querelles, pour se concentrer, en premier lieu, sur un travail d'analyse.


Il n'est pas question de présenter le centre-ville et la périphérie comme antinomiques mais comme complémentaires. Leurs places respectives sont définies par des politiques urbaines, avant même d'être vécues par les acteurs économiques.


En s'efforçant de dépasser des conflits trop partisans pour trouver des issues raisonnables, ce rapport tente de proposer des réflexions objectives et des solutions praticables.


SYNTHESE DES PROPOSITIONS


I - RELANCE D'UNE POLITIQUE DE LOGEMENTS EN CENTRE-VILLE


- Rénovation d'habitat ancien :


- crédits publics,


- assouplissement de procédure pour les opérateurs privés : dynamiser la procédure des Zones de Protections du Patrimoine Architectural Urbain et Paysager (ZPPAUP).


- Logements neufs :


Des mesures favorisant les investissements immobiliers à finalité d'habitation principale sont nécessaires :


- dispositif fiscal incitatif,


- réalisation de logements d'étudiants,


- mobilisation de réserves foncières (administrations civiles, casernes, SNCF, RATP, EDF-GDF).


II - TRANSPORTS


- Développement des transports en commun assorti de réflexions sur un usage multimodal :


- maintien d'une circulation automobile,


- développement de parkings en liaison avec une réflexion tarifaire globale,


- création de zones piétonnes réduites.


III - FISCALITE


- Création d'une taxe professionnelle d'agglomération


- Amortissement du droit au bail


- Réduction des droits de mutation sur les fonds de commerce


- Utilisation de la taxe sur les grandes surfaces pour les commerçants âgés et pour les aménagements de centre-ville


IV - URBANISME


- Schéma d'équipement commercial :


- d'agglomération,


- opposable aux tiers,


- appuyé sur des réflexions plus larges au niveau du département et de la région,


- définissant le centre-ville


- Respect des règles d'urbanisme, d'architecture et de publicité aux entrées des villes


- Assouplissement et accélération des procédures en coeur de ville


- Création d'un instrument d'action permettant aux maires de préempter locaux et fonds de commerce


V - ANIMATION


- Réalisation de diagnostics commerciaux assortis de grilles d'évaluation


- Création de commissions mixtes (municipalité - commerce)


- Maintien d'activités artisanales, ludiques et culturelles


- Développement d'une pollitique de formation des petits commerçants


- Animation des commerces de centre-ville à l'image de ce qui est réalisé dans les centres commerciaux