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Une meilleure répartition des effectifs de la police et de la gendarmerie pour une meilleure sécurité publique : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • Premier Ministre

Date de remise : Avril 1998
99 pages

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Ce rapport étudie plusieurs questions concernant la sécurité publique assurée par la gendarmerie et la police nationale : - répartition des tâches entre la police et la gendarmerie, - répartition géographique des moyens de la police et de la gendarmerie, - modes d'organisation des deux services, - emploi des jeunes dans ces services, - relations entre la justice et les administrations chargées de la sécurité publique, - partenariat local et départemental en matière de sécurité publique.


Liste des personnalités entendues par la mission


INTRODUCTION







CONCLUSION


CONCLUSION


On trouvera, à l'issue de ce rapport, un résumé de ses grands axes, ainsi qu'une récapitulation détaillée de l'ensemble des 65 propositions de la mission.


La sécurité des Français constitue, avec l'emploi, un des deux objectifs majeurs du gouvernement.


C'est dire que rien ne doit être négligé pour assurer l'égalité des Français en la matière.


Des solutions de bon sens s'imposent à l'évidence :


- La police doit se retirer des petites agglomérations pour se concentrer sur les grandes zones urbaines.


- La gendarmerie doit prendre en charge ces villes et intensifier son action dans les zones péri-urbaines.


- Les deux institutions doivent, d'une part accentuer leur coopération, d'autre part faire évoluer leurs doctrines et leurs modes d'organisation, pour offrir à nos concitoyens une meilleure sécurité.


- Les politiques de partenariat au niveau national et local doivent s'affirmer. En particulier, une politique pénale et préventive plus efficace et plus cohérente doit être mise en oeuvre.


- Si la République est en droit de demander aux fonctionnaires de la police et de la gendarmerie d'améliorer leurs méthodes de travail sans augmenter les effectifs, elle se doit de mettre à niveau leurs moyens de fonctionnement et d'équipement.


- Un travail de concertation et d'explication doit être mené dans la transparence en direction des personnels et des élus.


La mission ne doute pas que le sens de l'intérêt général doive et puisse prévaloir au regard de l'importance de l'enjeu.


LES TROIS GRANDS AXES DES 65 PROPOSITIONS


DE LA MISSION


Donner une priorité absolue dans la répartition des effectifs aux régions les plus touchées par la délinquance de voie publique : grande couronne parisienne, grandes agglomérations de province, pourtour méditerranéen.


(propositions 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 22, 42)


Modifier les méthodes de fonctionnement, et notamment la gestion des ressources humaines, de la police et de la gendarmerie, en adoptant une optique de projet et une obligation de résultat : faire baisser la délinquance de voie publique génératrice du sentiment d'insécurité de nos concitoyens.


(propositions 1, 5, 12, 13, 15 à 21, 23 à 41)


Systématiser le partenariat, tant au niveau national que local, d'une part entre la police et la gendarmerie, d'autre part entre celles-ci et les autres administrations - notamment la Justice - ainsi que les élus. En effet, c'est l'ensemble du corps social qui doit faire reculer l'insécurité.


(propositions 2, 3, 43 à 65)


RECAPITULATION DES PROPOSITIONS DE LA MISSION


L'ensemble des propositions de la mission sont énumérées ci-après dans l'ordre numéroté où elles figurent dans le texte du rapport.


Elles sont cependant - et c'était inévitable - d'un niveau très inégal quant à leur portée. C'est pourquoi sont figurées en caractères gras celles des propositions auxquelles la mission accorde le plus d'importance.


+ proposition n° 1 : employer uniquement les termes de zones de police nationale (ZPN) et de zone de gendarmerie nationale (ZGN). Qualifier les modifications du zonage soit de passage de zone de gendarmerie nationale en zone de police nationale soit l'inverse.


+ proposition n° 2 : demander à la DGGN et à la DGPN de lancer, en liaison avec l'IHESI, une étude sur le chiffre noir de la délinquance, notamment par l'examen systématique des mains courantes, en faisant en sorte que cette étude soit périodiquement actualisée.


+ proposition n° 3 : ouvrir davantage sur l'extérieur l'Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure (IHESI), notamment en élargissant la représentation en son sein de la gendarmerie nationale, quitte à le transformer si nécessaire en établissement public. Il serait aussi utile d'y associer l'INSEE.


F proposition n° 4 : afficher clairement pour la répartition à venir des effectifs, tant de la police que de la gendarmerie, les directives suivantes :


- priorité aux zones urbaines marquées par la délinquance de voie publique, à savoir la grande couronne parisienne, les grandes agglomérations urbaines et le pourtour méditerranéen.


- adaptation en conséquence des effectifs de policiers et de gendarmes dans les zones rurales, dans les petites villes, et à Paris.


F proposition n° 5 : demander à la DGGN et à la DGPN de lancer une étude conjointe sur les moyens d'harmoniser le suivi d'activités de leurs fonctionnaires en matière de sécurité publique.


F proposition n° 6 : mettre en oeuvre dans leurs grandes lignes, les préconisations du rapport ROUSSOT-NOUAILLE DE GORCE, en travaillant sur la base de départ constituée, d'une part par une liste de 89 circonscriptions à transférer en zone de gendarmerie nationale, et d'autre part, par une liste de 38 communes à faire passer en zone de police nationale.


F proposition n° 7 : demander à la police et à la gendarmerie d'élaborer au plus vite une grille d'analyse commune, département par département, des opérations de transfert, dans les deux sens, qui pourraient être conduites.


F proposition n° 8 : organiser le travail de modification du zonage police / gendarmerie suivant les modalités suivantes :


1) procéder à l'annonce générale au niveau du gouvernement.


2) créer une mission administrative spécialisée, chargée d'instruire le dossier puis d'en piloter l'application. Cette mission peut être placée soit auprès des deux ministres, soit auprès du Conseil de sécurité intérieure. Cette dernière formule recueille la préférence de la mission car elle est par nature plus stable.


3) demander aux préfets, en liaison avec ladite mission administrative, d'instruire le dossier et de pratiquer la concertation avec les élus.


4) demander à la même mission de procéder à la préparation des arbitrages nécessaires et à la détermination des moyens d'accompagnement nécessaires, et de préparer un document de proposition d'ici à la fin de 1998.


5) soumettre ce document à la présente mission parlementaire pour qu'elle puisse émettre un avis détaillé sur chacune des opérations proposées.


6) publier les textes nécessaires (arrêtés ou décrets en conseil d'Etat) dans les meilleurs délais.


7) échelonner l'exécution sur les trois années suivantes.


8) procéder à un bilan de l'ensemble de l'opération dans quatre ans.


F proposition n° 9 : gérer le dossier de modification du zonage police / gendarmerie en utilisant toute la palette des moyens envisageables.


F proposition n° 10 : accélérer et amplifier la fermeture des 2èmes et 3èmes brigades de canton de la gendarmerie.


F proposition n° 11 : accélérer la réorganisation des brigades de gendarmerie en zone de police pour dégager des effectifs de gendarmes au profit des zones péri-urbaines.


F proposition n° 12 : diminuer dans toute la mesure du possible le nombre de brigades mixtes de la gendarmerie.


F proposition n° 13 : demander à la DGGN d'étudier, par le jeu des départs à la retraite, la possibilité de redistribuer des effectifs entre la garde républicaine et la gendarmerie mobile d'une part, la gendarmerie départementale d'autre part. Permettre à la DGGN d'anticiper le recrutement de ses volontaires prévu pour 1999.


F proposition n° 14 : demander à la DGGN d'expérimenter des formules de brigades territoriales de la gendarmerie couvrant plusieurs cantons, sous réserve naturellement que des garanties soient données aux communes sur le plan des délais d'intervention tant de la brigade intercantonale que du PSIG placé au niveau de la compagnie.


F proposition n° 15 : donner au Préfet la possibilité de concourir à la notation du commandant de groupement de la gendarmerie, cette notation étant de second rang par rapport à celle de l'autorité militaire.


F proposition n° 16 : augmenter de 190 millions par an les moyens de fonctionnement et d'équipement de la gendarmerie pendant quatre ans, sans redéploiement sur le budget du ministère de la Défense.


F proposition n° 17 : demander à la DGPN de lancer une étude sur des indicateurs de charges entre les différentes directions qui la composent.


F proposition n° 18 : engager une réflexion sur le niveau optimal des effectifs des CRS d'une part ; étudier d'autre part la possibilité de régionaliser (si nécessaire au niveau de grandes interrégions) leur affectation et leur emploi ; inciter également les Renseignements Généraux à se consacrer davantage à l'étude des facteurs générateurs de violences urbaines.


F proposition n° 19 : rattraper le retard pris dans l'exécution de la LOPS en matière de création d'emplois administratifs en créant 1 300 emplois par an pendant trois ans, tout en demandant à la DGPN de se fixer un objectif chiffré de réduction du nombre de policiers affectés à des tâches administratives.


F proposition n° 20 : dans le domaine de la sécurité publique, demander à la DGPN de mettre au point un système objectif, transparent et simple, de détermination d'effectifs budgétaires de référence, tant au niveau central qu'aux niveaux déconcentrés.


Les modalités pourraient être les suivantes :


- soustraction au départ de la masse des effectifs de ceux mobilisés par les tâches parajudiciaires et administratives jugées incompressibles.


- répartition du solde suivant un critère mixte population / taux de criminalité.


- aménagement de ce critère pour les communes touristiques (cf chapitre VIII ci-après).


F proposition n° 21 : demander à la DGPN et à la DCSP de déléguer l'implantation des effectifs de sécurité publique aux préfets de département, afin de leur permettre de s'adapter aux nécessités locales.


F proposition n° 22 : procéder à un redéploiement progressif des effectifs de la Préfecture de Police de Paris en faveur des départements de la grande couronne parisienne.


F proposition n° 23 : généraliser progressivement dans la police le recours aux concours régionaux de recrutement - déjà effectifs depuis l'an dernier en région parisienne - mais de manière progressive et en négociant avec les organisations syndicales.


Il est important de souligner auprès de ces dernières que l'ampleur des recrutements à effectuer pour remplacer les départs à la retraite des prochaines années est telle qu'il est tout à fait possible d'adopter cette démarche en préservant les droits des personnels en poste en région parisienne à regagner leurs régions d'origine.


F proposition n° 24 : demander à la DGGN de suivre de près l'application des textes sur l'obligation de résidence du fonctionnaire de police dans une zone proche de son lieu d'affectation.


F proposition n° 25 : amplifier l'effort en matière de logement des policiers, en multipliant par trois les sommes qui y sont actuellement consacrées (500 MF par an au lieu de 164 MF actuellement), tout en modifiant les critères d'attribution dans le sens suivant :


- s'agissant des réservations, priorité aux personnels actifs de la police nationale affectés dans les banlieues difficiles en liant le lieu d'affectation et le lieu de résidence.


- lancement dans 20 zones difficiles d'une certaine taille, d'un programme expérimental de construction ou location de logements groupés (pour raisons de sécurité) en partenariat avec les collectivité locales. Ces logements seraient mis à la disposition des fonctionnaires actifs habitant dans une zone proche de leur lieu d'affectation, gratuitement ou pour un loyer très modique, à condition que ces agents acceptent d'y servir au moins six ans. Afin d'éviter que ne perdurent trop longtemps des avantages acquis, la durée de cet avantage serait limitée dans le temps, par exemple à huit ans.


- réaménagement des casernes libérées par le redéploiement des brigades de gendarmerie en zone de police nationale pour proposer des logements aux policiers.


Globalement, l'effort doit être significatif : 4 000 logements supplémentaires, s'ajoutant aux 4 000 fixés comme objectif par la LOPS.


F proposition n° 26 : demander à la DGPN de mettre au point un programme d'implantation de certaines écoles de police (soit des futures écoles, soit des écoles vétustes) dans les quartiers difficiles.


F proposition n° 27 : donner la priorité absolue à l'îlotage dans la police, en développant un plan d'extension de celui-ci.


F proposition n° 28 : mettre en place rapidement le repérage automatique et permanent des véhicules de police en patrouille.


F proposition n° 29 : au lieu d'admettre des départs anticipés à la retraite qui coûtent très cher aux finances publiques, apurer, une fois pour toutes, le retard de paiement des heures supplémentaires dues aux policiers que la mission évalue approximativement à 200 millions de francs ; instituer une obligation de récupération des heures supplémentaires à court terme.


F proposition n° 30 : inciter les chefs de service de la police à utiliser au maximum, tout en prenant en compte les impératifs familiaux des personnels, la souplesse que leur permettent les textes en termes d'emploi du temps.


F proposition n° 31 : pour les policiers, publier rapidement les textes d'application de l'ASA en évitant toute interprétation extensive et en ciblant les bénéficiaires.


F proposition n°32 : donner la priorité absolue à l'achèvement du réseau de transmission crypté Acropol d'ici à 2003, qui d'une part produira une meilleure sécurité, et d'autre part permettra de mieux employer les effectifs de policiers.


F proposition n° 33 : relever le niveau des crédits de renouvellement des véhicules de la police.


F proposition n° 34 : accélérer la modernisation et la construction des commissariats en donnant la priorité aux quartiers défavorisés, tout en demandant une participation aux collectivités locales.


F proposition n° 35 : construire des salles de commandement opérationnelles dans les grandes agglomérations les plus criminogènes, notamment Lille, Marseille, Montpellier, Bordeaux, Toulouse, Strasbourg, Rouen, Nice, en s'efforçant de leur donner un caractère commun à la gendarmerie et à la police.


F proposition n° 36 : remplir dans les quatre ans qui viennent (1999 - 2002) les engagements non tenus de la LOPS en consacrant chaque année 500 millions de francs supplémentaires aux mesures 32, 33, 34 et 35 (indépendamment des crédits de logement et d'apurement des heures supplémentaires).


F proposition n° 37 : revoir les tests d'embauche des adjoints de sécurité pour leur donner un caractère moins théorique.


F proposition n° 38 : améliorer la liaison entre la DCSP et l'ANPE, et de façon générale avec les autres administrations et les collectivités locales, pour mieux diffuser l'information sur les adjoints de sécurité.


F proposition n° 39 organiser la formation des adjoints de sécurité, y compris pour ceux qui ne se destinent pas à la police.


F proposition n° 40 : demander à la DGPN comme à la DGGN de revoir leurs modes de travail et de procéder davantage par animation de terrain et réunions d'information à tous les niveaux de la hiérarchie.


F proposition n° 41 : dans les communes touristiques, en premier lieu, revoir le dispositif des forces de police et de gendarmerie, en adoptant un critère de correction adapté des effectifs ; en second lieu améliorer les liaisons entre les communes et organismes qui financent et organisent les séjours de jeunes et les stations touristiques concernées.


F proposition n° 42 : concevoir une véritable action de communication en direction des élus sur la modification du zonage police / gendarmerie.


F proposition n° 43 : en zone de haute montagne, revenir aux textes, c'est-à-dire à la compétence de la gendarmerie ; veiller également à ce que les pompiers ne se transforment pas en gendarmerie bis.


F proposition n° 44 : dans les zones frontalières, pour ce qui concerne les tâches de sécurité publique, s'en tenir là aussi aux textes, selon que la compétence de la zone relève de la police ou de la gendarmerie. Demander à la DICCILEC de se concentrer sur ses tâches propres.


F proposition n° 45 : s'agissant du problème des aéroports, qui est manifestement plus complexe, donner la priorité à l'efficacité et à l'unicité de commandement.


F proposition n° 46 : revoir le régime des zones de l'outremer, en faisant en sorte qu'il y ait concordance entre leur régime juridique et la nature des forces présentes.


F proposition n° 47 : instituer des groupes de travail mixtes DGPN / DGGN, avec des échéanciers précis et des obligations de résultats, sur un certain nombre de sujets : charges de travail des personnels en heures / année, méthodes de travail et d'organisation, modes de recueil des statistiques, répartition géographique des effectifs.


Le cadrage nécessaire de ce travail incite la mission à proposer un minimum de structuration permanente du Conseil de Sécurité Intérieure.


F proposition n° 48 : demander à la DGGN et la DGPN de coordonner en amont la préparation de leurs budgets,


F proposition n° 49 : demander au ministère du budget que soit institué un traitement commun du dossier police / gendarmerie en matière de sécurité, pouvant se traduire par un " jaune " budgétaire Sécurité Publique.


F proposition n° 50 : dans le cadre des plans départementaux de sécurité et des contrats de sécurité, inciter les responsables, qu'ils soient élus ou qu'ils soient fonctionnaires, à s'assigner des objectifs chiffrés de baisse de la délinquance de voie publique.


F proposition n° 51 : demander aux préfets un nouveau bilan de l'application des recommandations sur la baisse des tâches administratives de la police et étendre ces recommandations à la gendarmerie.


F proposition n° 52 : transférer la garde des détenus hospitalisés à l'administration pénitentiaire, ce qui permettrait de redéployer 200 policiers.


F proposition n° 53 : chiffrer le coût pour la police et la gendarmerie de l'institution des juges des libertés avant l'adoption du projet de loi portant réforme de la Justice ; en prévoir les conséquences dans les prochaines lois de Finances, au lieu de partir du présupposé que police et gendarmerie se " débrouilleront ".


F proposition n° 54 : sensibiliser les Parquets et les juges d'instruction au dossier des charges parajudiciaires de la police et de la gendarmerie.


F proposition n° 55 : prendre les dispositions nécessaires pour que toute tâche parajudiciaire fasse l'objet, à titre d'information, d'une fiche de coût établie par le service de police ou de gendarmerie requis et adressée au tribunal requérant.


F proposition n° 56 : généraliser l'expérimentation de la centralisation des demandes de transfèrements et d'extractions, dont les premiers résultats paraissent encourageants. Si cette généralisation s'avérait improductive à moyen terme, prendre des textes normatifs en la matière.


F proposition n° 57 : demander au département de la Justice de clarifier les textes sur la charge du transfèrement en cas de trajet concernant plusieurs circonscriptions de police.


F proposition n° 58 : permettre à l'autorité judiciaire d'obliger certains jeunes délinquants à fréquenter obligatoirement des structures éducatives mises en place par les collectivités locales le soir après l'école, le mercredi et le samedi.


F proposition n° 59 : accélérer la réponse judiciaire aux infractions même minimes.


F proposition n° 60 : augmenter le recours à la médiation réparation.


F proposition n° 61 : permettre que certains jeunes échappant à toute autorité familiale soient protégés contre la délinquance en les soumettant, sur décision du juge des enfants, à des mesures ponctuelles de placement en centre d'accueil de nuit.


F proposition n° 62 : développer, pour les jeunes délinquants multirécidivistes, des mesures de dépaysement, ainsi que des peines en milieu fermé.


F proposition n° 63 : organiser de manière systématique des stages de formation croisés entre éducateurs, travailleurs sociaux, enseignants, magistrats, policiers, gendarmes, tant en formation initiale que continue.


F proposition n° 64 : centrer les instances existantes sur les sujets délinquance / ville / violences urbaines en quatre configurations :


- une instance consultative départementale,


- une instance consultative communale ou intercommunale,


- une instance d'orientation départementale,


- une instance opérationnelle communale, intercommunale ou de quartier selon les cas, qui est celle du contrat de sécurité .


F proposition n° 65 : cadrer les contrats de sécurité autour des principes suivants :


- politique ordonnée autour des maires, qui, s'ils n'ont naturellement pas d'autorité sur les fonctionnaires, sont ceux qui ont la vision à la fois la plus précise et la plus opérationnelle du sujet dans leur commune,


- réunions régulières, avec des objectifs précis et une évaluation périodique,


- périodicité adéquate, mais aussi réaliste, pour que les divers services de l'Etat puissent être représentés,


- hiérarchisation des niveaux de compétence : certaines questions ne peuvent être traitées qu'au niveau de l'agglomération (transports, répartition des logements sociaux entre les communes, politique pénale). Le traitement de la petite délinquance relève au contraire du niveau du quartier.


- recherche d'indicateurs quantitatifs mais aussi qualitatifs de réussite.


- nécessité d'un lien effectif et permanent avec les Parquets.


- implication effective des associations de quartiers et plus largement de tous les acteurs dans les zones urbaines difficiles.