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L'institution judiciaire : statuts et mobilités : le cas des greffiers, des magistrats et des surveillants de prison : rapport final

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de la justice

Date de remise : Décembre 1996
49 pages

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La première partie du rapport tente de mettre en évidence les articulations et les croisements entre les statuts des personnels de la fonction publique et les divers types de mobilité au travers du statut général. Une seconde partie tente de mettre en évidence les principes qui guident l'administration judiciaire dans la gestion de carrière des agents et dans les politiques de mobilité fonctionnelle et géographique. Cette seconde partie est plus particulièrement axée sur trois statuts, celui des greffiers, celui des magistrats, et enfin, celui des surveillants de prison.


SECTION 1


INTRODUCTION p. 3


PARTIE I - La mobilité au travers du statut général de la Fonction publique


1.1. GENESE ET CRISTALLISATION DU STATUT p. 9


1.2. STATUTS ET MOBILITES p. 13


SECTION 2


PARTIE II - La mobilité au travers de statuts particuliers du ministère de la Justice


2.1. JUSTIFICATION DE NOTRE CHOIX p. 20


2.2. PRESENTATION DES TROIS CORPS ETUDIES p. 22


2.2.1. Les greffiers et les greffiers en chef p. 22


2.2.2. Les magistrats p. 28


2.2.3. Les surveillants de prison p. 35


CONCLUSION p. 41


BIBLIOGRAPHIE p. 44







L'INSTITUTION JUDICIAIRE :


STATUTS ET MOBILITES


Le cas des greffiers, des magistrats et des surveillants de prison


Partant de l'étude approfondie de textes réglementaires, nous avons établi un inventaire mettant en évidence les articulations et les croisements entre les différents statuts des personnels du Ministère de la Justice et les divers types de mobilité. Cet inventaire porte sur les principes qui guident le Ministère de la Justice, d'une part, dans la gestion de carrière des agents et, d'autre part, dans la politique de mobilité fonctionnelle et géographique.


Comment la fonction publique. et plus particulièrement le Ministère de la Justice, gère-t-elle réellement la carrière de ses agents? Tente-t-elle de générer véritablement de la mobilité fonctionnelle ? de la mobilité géographique ? Si oui, dans quel sens ? Vers quels objectifs ? Quels personnels visent-elle ? Quels modes et quelles politiques d'incitation met-elle alors en oeuvre (formation, financement, aides et indemnités, reconnaissance professionnelle, etc.)? Comment l'Administration répond-t-elle aux demandes de mobilité de ses fonctionnaires ? Quels sont finalement les mécanismes de régulation développés pour gérer les évolutions professionnelles et sociales des agents ?


Dans un premier temps, il nous a paru indispensable de reprendre quelques éléments essentiels du Statut Général de la Fonction publique qui sont déterminants pour la compréhension des rapports entre « statuts et mobilités ». Certes, tous les corps du Ministère de la Justice ne sont pas totalement intégrés au statut général, il n'en reste pas moins que ce dernier constitue, en réalité, le squelette des statuts de ces personnels. En fait, la Fonction publique présente deux caractéristiques principales :


* D'abord, une situation statutaire de ses agents Ainsi, la situation juridique des fonctionnaires est déterminée unilatéralement par un lien statutaire et réglementaire Cette réglementation se veut donc générale et impersonnelle. Toute modification éventuelle s'applique de plein droit à tous les fonctionnaires en exercice.


* Ensuite, une hiérarchisation des grades et des emplois. Lors de leur recrutement, les agents sont intégrés et positionnés dans des groupes déterminés au sein desquels ils sont censés assurer des fonctions comparables. Dans ce cadre, ils appartiennent à des corps de fonctionnaires. Ainsi, la notion de corps est essentielle à la carrière : le fonctionnaire fait carrière dans le corps où il a été admis et souvent, il y progresse jusqu'à sa sortie de l'administration.


L'organisation de la Fonction publique, telle que la présente les différents statuts (statut général mais aussi les statuts spécial, particulier et autonome), ne repose pas sur la gestion des emplois. De fait, le principe de la mobilité est considéré comme une garantie fondamentale de la carrière.


La mobilité peut revêtir des configurations différentes. Nous utilisons le terme mobilité dans son sens générique parce qu'il suppose différentes formes de mobilités : mobilité professionnelle, mobilité fonctionnelle, mobilité géographique, mobilité résidentielle mais aussi mobilité sociale au sens d'évolution de carrière. Nous présumons, que ces divers types de mobilités ne peuvent être conçus indépendamment les uns des autres.


En fait, il apparaît que les « rituels » de mobilités, sont largement formalisés. Ainsi les statuts et les textes réglementaires qui leurs sont liés, codifient les itinéraires professionnels. Ces règles se présentent comme une suite de prescriptions ou de proscriptions de comportements, en fonction des situations, des événements, des lieux et des individus. Les règles de mobilité sont donc essentiellement instrumentales. Sous l'apparence arbitraire de multiples conventions sociales, opère en fait une logique qui donne sa cohérence aux règles de mobilités professionnelles.


C'est dans ce cadre que le Ministère de la Justice tente de gérer les itinéraires professionnels des agents qui composent son organisation En effet, la situation du personnel judiciaire présente une caractéristique frappante lorsque l'on étudie les systèmes organisationnels et les formes de gestion de sa main-d'oeuvre, c'est l'importance de leur « codification ». Les modalités de recrutement, de promotion et de contractualisation, les différentes politiques et leurs modalités..., tout est consigné dans des textes.


Afin de mieux illustrer cette abondante codification des règles de mobilité, nous avons choisi d'axer principalement notre analyse à partir d'une étude particulière de trois corps ayant chacun un statut spécifique : d'une part, ceux des greffiers et des magistrats appartenant tout deux à la Direction des services judiciaires, et d'autre part, celui des surveillants de prison appartenant à la Direction de l'administration pénitentiaire.


Car même si l'hégémonie du statut général de la fonction publique est importante, la réglementation qui se veut uniforme est pourtant l'objet d'une multiplicité de cas particuliers. De telle sorte que l'organisation statutaire des fonctionnaires connaît trois autres catégories de statuts qui viennent compléter les statuts particuliers


Les premiers sont les statuts particuliers : ainsi, les greffiers et les greffiers en chef sont soumis en outre à des statuts particuliers propres à leurs corps qui déterminent les modalités d'application du statut général auquel ils se rattachent


Les seconds sont les statuts spéciaux ainsi, le personnel de surveillance relèvent, non seulement, du statut général des fonctionnaires et du statut spécial du personnel pénitentiaire


Mais, ils sont ,en plus, soumis à un statut particulier qui interdit ou restreint, entre autre, le droit de grève.


Les troisièmes sont les statuts autonomes : ainsi, le plus significatif est celui du statut des magistrats. Leur statut, définie par une loi organique (l'ordonnance du 22 décembre 1958), présente certaines particularités dont les plus notables sont les diverses garanties qui leur sont offertes. Ces dernières font que les magistrats ne peuvent pas être considérés comme des fonctionnaires ordinaires en termes de recrutement, d'avancement, de carrière, etc. Dans le cadre de la séparation de pouvoirs pour sauvegarder l'indépendance des magistrats, trois grands principes fondamentaux illustrent et traduisent particulièrement bien les spécificités de ce statut : le principe de l'indépendance de l'autorité judiciaire, le principe d'inamovibilité, et enfin, le principe d'égalité de traitement des magistrats dans le déroulement de leur carrière.


Cette première étape de la recherche a consisté en l'analyse de textes statutaires Celle-ci, nous a amené à formuler deux hypothèses principales :


* La première, selon laquelle, la mise en oeuvre des textes statutaires, aux travers des circulaires ou autres, passent systématiquement par une phase « d'interprétation » et de « négociation » qui varie en fonction de facteurs sociaux comme, par exemple le capital social des magistrats, ou le poids des syndicats, notamment lors des commissions paritaires, traduisant par là même un rapport de force; ou encore le poids du politique. Tous ces éléments rentrent directement en ligne de compte dans la mise en oeuvre des règles de mobilités.


* La seconde, selon laquelle c'est le poids donné à l'enjeu professionnel qui détermine la décision « d'avancer » ou de « bouger » dans la mesure où la mobilité apparaît aux agents comme un facteur favorisant le déroulement de carrière. La mobilité est donc comme un passage obligé pour un projet d'avancement et d'évolution de carrière. De plus pour certains agents, bien qu'exigeant un certain volontarisme individuel, la mobilité, et plus particulièrement la mobilité géographique, est malgré tout une obligation de la fonction. Elle correspond à des normes, à des usages propres à la catégorie.







INTRODUCTION


Nous avions proposé au GIP « Mission de Recherche Droit et Justice », fin 1994, un projet de recherche portant sur les rapports entre les statuts et les mobilités des personnels du Ministère de la Justice. C'est à la fin de l'année 1995, que le GIP « Mission de Recherche Droit et Justice » nous a informé que la première partie du projet les intéressait. Ce sont donc les résultats, de cette première étape, qui sont présentés ici.


Partant de l'étude approfondie des textes réglementaires, il s'agissait d'établir un inventaire mettant en évidence les articulations et les croisements entre les différents statuts des personnels de l'administration judiciaire et les diverses types de mobilité. Cet inventaire porte sur les principes qui guident l'administration judiciaire, d'une part, dans la gestion de carrière des agents et, d'autre part, dans la politique de mobilité fonctionnelle et géographique (modes et politiques d'incitation - mécanismes de régulation).


Auparavant, il nous a paru indispensable de reprendre quelques éléments essentiels du Statut Général de la Fonction publique qui sont déterminants pour la compréhension des rapports entre « statuts et mobilités ». Certes, tous les corps du Ministère de la Justice ne sont pas totalement intégrés au statut général, il n'en reste pas moins que ce dernier constitue, en fait, le squelette des statuts de ces personnels.


* *


*


L'organisation de la fonction publique, telle que la présente le statut général, ne repose pas sur la gestion des emplois :


Art. 15. - Il est établi un tableau de classement des corps, grades et emplois sur une grille commune à la fonction publique de l'Etat et à la fonction publique territoriale et correspondant à la structure générale des carrières1.


Bien au contraire, elle est déterminée en fonction de la gestion et de la réglementation de la carrière des personnels. Il en résulte une double structure par rapport à laquelle on peut déterminer à tout moment la position de l'agent public ainsi que les fonctions qu'il occupe dans la hiérarchie D'une part, toute la fonction publique est structurée en corps de fonctionnaires (unité de base de gestion) et ces derniers sont répartis au sein de quatre grandes catégories (A, B, C et D). D'autre part, chaque fonctionnaire détient un grade qui lui donne vocation à occuper un emploi déterminé dans la fonction publique


Art. 29. - Les fonctionnaires appartiennent à des corps qui comprennent un ou plusieurs grades et sont classés, selon leur niveau de recrutement, en catégories. Ces corps groupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades. Ilssont répartis en quatre catégories désignés dans l'ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, C et D. Les statuts particuliers fixent le classement de chaque corps dans l'une de ces catégories 2.


En condensant, nous dirons que la fonction publique présente deux caractéristiques principales :


* D'abord, une situation statutaire des agents de la fonction publique. Ainsi, la situation juridique des fonctionnaires est déterminée unilatéralement par un lien statutaire et réglementaire. Cette réglementation se veut donc générale et impersonnelle. Toute modification éventuelle s'applique de plein droit à tous les fonctionnaires en exercice Ils sont, en outre, soumis à des obligations et sujétions dictées par les nécessités du service public. En contrepartie, la situation statutaire leurs confère certains droits et avantages inconnus dans d'autres professions.


* Ensuite, une hiérarchisation des grades et des emplois.Lors de leur recrutement, les agents sont intégrés et positionnés dans des groupes déterminés au sein desquels ils sont censés assurer des fonctions comparables. Dans ce cadre, ils appartiennent à des corps de fonctionnaires. Une telle appartenance donne vocation à occuper non pas un seul emploi mais divers postes de niveaux variables qui permettent à l'agent de progresser dans sa carrière. Par là même, les agents peuvent bénéficier d'une amélioration de leur rémunération.


A coté du statut général, l'organisation statutaire des fonctionnaires connaît trois autres catégories de statuts. Les premiers sont les statuts particuliers qui viennent compléter le statut général3 :


Art. 30. - La hiérarchie des grades dans chaque corps, le nombre d'échelons dans chaque grade, les règles d'avancement d'échelon et de promotion au grade supérieur sont fixés par les statuts particuliers4.


Les seconds sont les statuts spéciaux qui concernent certains corps de fonctionnaires pour lesquels la loi interdit ou restreint le droit de grève, et enfin, les troisièmes sont les statuts dits autonomes. Parmi les statuts autonomes, le plus significatif est celui du statut des magistrats. Ces derniers occupent une position conforme à la constitution « qui énonce qu'une loi organique porte statut des magistrats. L'édiction de la loi organique représente une garantie spéciale destinée dans le cadre de la séparation de pouvoirs à sauvegarder l'indépendance des magistrats en général et leur inamovibilité en particulier »


Ainsi, l'existence de l'institution de l'inamovibilité (mais nous verrons plus en détail ce principe d'inamovibilité dans notre seconde partie) est justifiée par le fait que certaines fonctions ne peuvent être correctement exercées que par des agents assurés « d'une totale liberté de pensée, d'expression et de décision ». Pour cela, les fonctionnaires concernés doivent être soustraits à toute pression ou sanction qui pourraient se traduire par leur affectation à un autre emploi. Ces derniers ne peuvent donc pas recevoir d'affectation nouvelle sans leur consentement, même en avancement.


apparaît, et nous le verrons plus en détail par la suite, que le droit de la fonction publique ouvre aux fonctionnaires différentes possibilités d'accéder à un autre corps, à une autre branche, ou encore à une autre circonscription territoriale (concours interne, liste d'aptitude...) :


Art. 14. - L'accès de fonctionnaires de l'Etat à la fonction publique territoriale et de fonctionnaires territoriaux à la fonction publique de l'Etat, ainsi que leur mobilité au sein dechacune de ces deux fonctions publiques, constituent des garanties fondamentales de leurcarrière. L 'accès direct des fonctionnaires de l'Etat aux autres corps de la fonction publique de l'Etat et aux corps et emplois de la fonction publique territoriale, d'une part, des fonctionnaires territoriaux aux autres corps et emplois de la fonction publique territoriale et aux corps de la fonction publique de l'Etat, d'autre part, est prévue et aménagé dans I 'intérêt du service public. A cet effet, une procédure de changement de corps est organisée, dans le respect du déroulement normal des carrières, entre les membres des corps qui ont le même niveau de recrutement et dont les missions sont comparables. L'intégration dans le corps d'accueil a lieu à égalité de niveau hiérarchique, selon des modalités et des proportions déterminées par les statuts particuliers5.


La mobilité peut donc revêtir des configurations différentes Elle permet aux agents d'obtenir une promotion, d'accroître leurs connaissances, ou encore simplement de changer de conditions de travail en s'intégrant à un nouveau cadre de travail. Nous utilisons le terme mobilité dans son sens générique parce que, dans ce contexte, il suppose différentes formes de mobilités : mobilité professionnelle, mobilité fonctionnelle, mobilité géographique, mobilité résidentielle mais aussi mobilité sociale au sens d'évolution de carrière. Nous présumons ici, que ces divers types de mobilités ne peuvent être conçus indépendamment les uns des autres.


Dans la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau des services publics, il est rappelé que la mobilité des fonctionnaires est une condition de la modernisation de l'administration et qu'il importe donc de la favoriser sous toutes ses formes6. En fait, au sein de la fonction publique française, la mobilité correspond à un double objectif : « la recherche d'une meilleure efficacité de l'administration et la nécessité de satisfaire aux aspirations des fonctionnaires conciliables avec l'intérêt du service ». A cet effet, la mobilité fait appel, pour sa mise en oeuvre, à des techniques juridiques, soit classiques comme le changement de corps et la mutation, soit plus originales comme l'obligation de mobilité applicables seulement à certains personnels.


Effectivement, le principe de la mobilité est considéré par les statuts comme une garantie fondamentale de la carrière. Aussi, il est vrai que dans certains corps, elle constitue aujourd'hui une obligation pour quelque uns de ces membres. Ceux qui n'accomplissent pas l'obligation de mobilité n'ont pas la possibilité d'accéder à certains grades ou emplois. Ils peuvent être pénalisés dans leur carrière à défaut d'accomplissement de la « condition de mobilité »


C'est Michel DEBRE qui, déjà en 1945, introduit l'idée d'une obligation de mobilité pour les fonctionnaires. Son but est « de remédier au cloisonnement des administrations, à l'excessive spécialisation des fonctionnaires et à l'inégalité des carrières »7


répondre, du moins partiellement, que les institutions publiques, par un réel effort de codification, insèrent leurs agents dans un système à la fois transparent et rigide de règles de mobilités professionnelles. Elles tentent ainsi de favoriser la mobilité de ces derniers tout en recherchant leur intégration, leur identification professionnelle et sociale aux buts qu'elles assignent, aux valeurs, normes, idéologies qu'elles sécrètent et perpétuent.


Suivant la théorie définit par A.S. STINCHCOMBE8 concernant la segmentation des marchés du travail norvégiens et par laquelle il valide l'hypothèse que « la théorie du status atteint (atteinment status) doit être une théorie de ce que les employeurs trouvent valable et, seulement secondairement, de ce que les travailleurs possèdent comme caractéristiques jugées valables par les employeurs », il apparaît que les contraintes structurelles des marchés du travail, à travers les secteurs, sont largement annonciatrices des parcours de mobilité des salariés présents.


Ainsi, le marché du travail de la fonction publique s'est, jusqu'à ces dernières années, largement caractérisé à la fois par un mode de structuration relativement fermé et un type de mobilité d'emploi discontinu. L'avantage des marchés fermés est qu'ils offrent la possibilité aux agents de se projeter dans l'avenir. On se trouve à la fois dans une logique de la prévision et dans une logique de l'identification. Cette « configuration » particulièrement fermée et normée s'est donc concrétisée à travers une organisation du travail et des carrières « bureaucratiques ».


Comment la fonction publique, et plus particulièrement l'administration judiciaire, gère-t-elle réellement la carrière de ses agents ? Tente-t-elle de générer véritablement de la mobilité fonctionnelle ? de la mobilité géographique ? Si oui, dans quel sens ? Vers quels objectifs ? Quels personnels visent-elle ? Quels modes et quelles politiques d'incitation met-elle alors en oeuvre (formation, financement, aides et indemnités, reconnaissance professionnelle, etc.)? Comment l'Administration répond-t-elle aux demandes de mobilité de ses fonctionnaires? Quels sont finalement les mécanismes de régulation développés pour gérer les évolutions professionnelles et sociales des agents ?


L'inventaire que nous présentons est essentiellement réalisé à partir de l'analyse de textes réglementaires. Il s'articule en deux parties :


* Une première partie qui tente de mettre en évidence les articulations et les croisements entre les statuts des personnels de la fonction publique et les diverses types de mobilité au travers du statut général.


* Une seconde partie qui tente de mettre plus fondamentalement en évidence les principes qui guident l'administration judiciaire dans la gestion de carrière des agents et dans les politiques de mobilité fonctionnelle et géographique Cette seconde partie est plus particulièrement axée sur trois statuts, celui des greffiers, celui des magistrats, et enfin, celui des surveillants de prison.