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Etude sur la compatibilité entre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la Constitution : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • Premier ministre

Date de remise : Septembre 1998
130 pages

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Expertise juridique sur la compatibilité avec le droit français de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l'Europe. Il en ressort que la Charte n'est pas, en elle-même, incompatible avec la Constitution étant entendu, d'une part, que l'objet de la Charte est de protéger des langues et non nécessairement de conférer des droits imprescriptibles à leurs locuteurs, et d'autre part, que ces langues appartiennent au patrimoine culturel indivis de la France. Le rapport indique que la France peut, dans des conditions compatibles avec la Constitution, souscrire jusqu'à cinquante deux des engagements prévus par la Charte.


1. Le 1er juillet 1998, Monsieur Bernard Poignant, Maire de Quimper, a remis à Monsieur le Premier Ministre un rapport sur "Langues et cultures régionales".


Dans celui-ci est évoquée, parmi d'autres mesures, la signature, par la France, de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, adoptée par le Conseil de l'Europe le 5 novembre 1992.


2. Dans ce même Rapport, l'auteur indique toutefois que, interrogé par le précédent Gouvernement, le Conseil d'État a rendu, le 24 septembre 1996, un avis exprimant plus que des doutes sur la compatibilité entre certaines dispositions de la Charte et la Constitution.


Toutefois, M. Poignant a observé que la Haute Assemblée n'avait pas été sollicitée de procéder à un examen détaillé du texte et, de ce fait, n'avait pas été conduite à le faire.


En conséquence, il suggérait qu'une expertise juridique circonstanciée fût demandée, afin de déterminer si un "ajustement constitutionnel" serait nécessaire, ou non, avant la ratification éventuelle.


3. C'est dans ces conditions que, par lettre en date du 10 juillet 1998, Monsieur le Premier Ministre a fait au soussigné l'honneur de lui confier cette mission, dont l'objet est défini ainsi :


"Il s'agira de préciser les stipulations susceptibles d'être prises en compte par la France dans cette charte au regard de nos règles et principes à valeur constitutionnelle.


"Deux séries d'obligations incombent à chaque partie : il importe d'une part d'appliquer une série d'objectifs et de principes et, d'autre part, de s'engager sur un minimum de 35 paragraphes ou alinéas sur les 94 que comporte ce texte.


"Je vous demande de me faire des propositions sur les choix à opérer et sur les modalités d'intégration de ces dispositions dans notre ordre juridique".


4. Ainsi définie, cette tâche ne saurait amener celui qui l'accomplit à opiner sur l'opportunité de la signature et de la ratification, sur lesquelles il n'a d'ailleurs aucun titre particulier à se prononcer. Elle n'a d'objet que strictement juridique, et prioritairement constitutionnel, de sorte que l'on ne saurait déduire de l'analyse qui va suivre, et des argumentations qui y seront développées, ni sympathie ni antipathie à l'égard de la cause qui en est le sujet.


Ceci étant précisé, il apparaît indispensable de faire quelques observations préliminaires sur l'esprit (I) et le mécanisme (II) de la Charte, de rappeler ensuite les principes constitutionnels pertinents (III), afin de les confronter au détail des dispositions de la Charte (IV) avant d'en venir aux modalités d'adhésion et d'intégration à notre ordre juridique (V), puis de conclure (VI).


I -Remarques sur l'esprit de la Charte


5. Élaborée par le Conseil de l'Europe, elle s'efforce de rechercher un dénominateur susceptible d'être commun aux 40 nations qui le composent. Il s'agit à l'évidence d'une gageure, tant sont diverses les situations nationales concernées.


Tantôt, en effet, la question linguistique a pris les dimensions d'une querelle, parfois très vive, voire violente, tantôt, au contraire, elle se pose dans un contexte paisible. Tantôt chacun ne parle que sa langue et refuse celle de l'autre, tantôt, au contraire, l'existence d'une langue de tous s'accommode du droit de chacun d'en utiliser une autre si tel est son choix. Enfin, des pays dont la langue n'a pas de statut constitutionnel coexistent avec d'autres qui ont fait le choix inverse, tandis que, parmi ces derniers, certains ont consacré le plurilinguisme et d'autres non.


C'est assez dire la difficulté qu'il y avait à concevoir un texte qui pût répondre à cette diversité, contribuer à aplanir les problèmes quand ils existent, sans en créer quand ils n'existent pas.


Pour y parvenir, les rédacteurs de la Charte ont fait deux choix.


6. Le premier, fondamental et judicieux, a été celui de se soucier des langues plutôt que de ceux qui les parlent.


L'ensemble des dispositions, en effet, est en parfaite cohérence avec le premier principe consacré, dès le a du paragraphe 1 de l'article 7, celui de


"la reconnaissance des languesrégionales ou minoritaires en tantqu'expression de la richesse culturelle".


De cela, tout le reste se déduit, qui consiste à organiser concrètement la protection de ces langues, bien davantage qu'à consacrer des droits nouveaux au profit de leurs locuteurs (infra, 69). De ce fait, même lorsque, occasionnellement, cela peut conduire à ceci, il n'est pas indifférent que la source, le fait générateur, soit avant tout la protection de la langue, richesse culturelle, et non le droit de celui qui l'emploie. On verra d'ailleurs que cet élément n'est pas sans portée au regard du droit français (infra, 61).


7. La seconde option prise par les rédacteurs de la Charte, pour tenir effectivement compte de la diversité des situations réelles, est d'ouvrir très fréquemment des alternatives aux États signataires, que marque l'utilisation simultanée des deux conjonctions de coordination "et/ou". Ainsi les plus bénévolents pourront-ils à la fois faciliteret encourager, permettre et encourager, tandis que les autres, ayant le choix de faciliter ou encourager, permettre ou encourager, peuvent se borner à faciliter, à permettre, sans qu'il leur soit jamais imposé de devoir encourager, s'ils y sont réticents.


De ce fait, la souplesse est déjà présente dans la conception d'ensemble de la Charte, avant même d'apparaître dans ses mécanismes (infra, 16). Et, conjuguant ses effets avec ceux du parti pris de protéger les langues elles-mêmes, elle atteste d'une volonté d'adaptation à pratiquement toutes les réalités nationales.


8. Sans doute plus discutables, en-revanche, sont la dénomination même de langues régionaleset l'idée selon laquelle celles-ci seraient attachées à des aires géographiques précisément déterminées. La conception qui veut qu'une langue soit forcément liée à un sol et ne soit liée qu'à lui, peut être jugée à la fois erronée et dangereuse.


Erronée comme le prouve l'exemple du français, parlé, écrit, enseigné, à titre de langue officielle, sur les cinq continents, mais comme le prouve également, avec ici plus de pertinence encore, l'exemple des créoles caribéens, qui comptent peut-être aujourd'hui autant ou plus de locuteurs en région parisienne qu'aux Antilles. La même remarque vaudrait également pour la langue corse, dont les locuteurs sont nombreux sur le continent.


En fait, la seule véritable localisation d'une langue, c'est le cerveau de quiconque la connaît, et elle bouge donc autant que lui. Or les Français ont beaucoup bougé en France, et le feront sans doute encore.


Il ne s'agit naturellement pas de contester que l'on a plus de chance d'entendre parler alsacien, par exemple, en Alsace qu'en Provence, mais simplement de souligner que l'Alsace n'est pas plus propriétaire de cette langue qu'elle ne l'est de ceux qui la pratiquent.


9. S'il paraît utile, à ce stade, d'insister sur cet aspect, c'est parce qu'il n'est pas sans lien avec les problèmes constitutionnels que l'on va rencontrer. Car cette conception, celle d'une localisation régionale d'une langue, est également dangereuse en ceci qu'elle suggère qu'il y aurait une unité, bientôt une identité, entre ces trois notions qui doivent demeurer très distinctes, que sont un terroir, une langue et un peuple.


Dès lors, en effet, que l'on admettrait, pour prendre un autre exemple, que le breton est la langue de la Bretagne, plutôt que celle de ceux qui la parlent, où qu'ils soient, alors la proposition pourrait être logiquement renversée : la langue de la Bretagne est le breton, d'où il se déduirait que ceux qui habitent celle-là devraient parler celui-ci.


Les langues, et leur localisation éventuelle, sont un produit de l'histoire, non de la nature. Elles sont donc liées aux hommes, éventuellement à leurs institutions, non au sol - nul n'a jamais entendu une motte de terre parler français - pas plus qu'au sang - un nouveau né n'a pas de langue : il est seulement détenteur d'une faculté de langage, caractéristique de l'espèce humaine, qui le rend apte à acquérir quelque langue naturelle que ce soit.


10. Cette observation, pourtant, a uniquement pour objet d'attirer l'attention sur un problème dont on retrouvera plus loin les manifestations. Elle ne saurait disqualifier les conceptions ou définitions retenues par la Charte, et ce d'autant moins que même un désaccord sur ce point avec certaines des notions auxquelles la Charte a recouru ne créerait pas, en soi, d'obstacle juridique insurmontable à sa signature, compte tenu du mécanisme qu'elle a explicitement prévu.







Monsieur le Professeur,


Dans le rapport qu'il vient de me remettre sur les langues et cultures régionales, M. Bernard POIGNANT, Maire de Quimper, estime que "la France doit se préparer à signer, puis à ratifier la charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l'Europe".


Il suggère qu'au préalable une expertise juridique soit menée sur la compatibilité de ce texte avec notre droit.


Je souhaite vous confier cette mission. Il s'agira de préciser les stipulations susceptibles d'être prises en compte par la France dans cette charte au regard de nos règles et principes à valeur constitutionnelle.


Deux séries d'obligations incombent à chaque partie : il importe d'une part d'appliquer une série d'objectifs et de principes et, d'autre part, de s'engager sur un minimum de 35 paragraphes ou alinéas sur les 94 que comporte ce texte.


Je vous demande de me faire des propositions sur les choix à opérer et sur les modalités d'intégration de ces dispositions dans notre ordre juridique.


rattacherais du prix à ce que vous puissiez me faire part de vos conclusions pour le 31 août prochain.


Je vous prie de croire, Monsieur le Professeur, en l'expression de mes sentiments les meilleurs.


Amicalement,