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Consultation régionale sur le SDEC (schéma de développement de l'espace communautaire) : rapport final

Auteur(s) :

    • FRANCE. Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

Editeur :

  • DATAR

Date de remise : Décembre 1998
48 pages

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Ce document rend compte de l'accueil reçu par la consultation régionale du SDEC (schéma de développement de l'espace communautaire) dans la plupart des organismes consultés. Il démontre la prise de conscience et l'importance de la dimension européenne pour les régions françaises.


SECTION 1


PARTIE 1 : SYNTHESE DES AVIS TRANSMIS A LA DATAR SUR LE DOCUMENT DE NOORDWIJK


1. Le principe du SDEC, les objectifs, les procédures


2. Le suivi, les moyens à mettre en oeuvre


3. Les contributions aux politiques proposées


4. Les politiques insuffisamment mises en avant


5. Les demandes régionales et locales


PARTIE 2 : PRESENTATION AU COMITE DE DEVELOPPEMENT SPATIAL DES ENJEUX FUTURS DU SITE


Cinq enjeux majeurs pour l'aménagement du territoire européen


(1) Une nouvelle donne démographique


(2) L'élargissement de l'Union Européenne


(3) Les effets de l'Union Européenne et Monétaire


(4) La maîtrise des phénomènes d'urbanisation


(5) Le rôle structurant des transports et des communications


Une ambition collective : promouvoir un aménagement équilibré du territoire


Une méthode : la prospective territoriale







PARTIE 1 SYNTHESE DES AVIS TRANSMIS A LA DATAR SUR LE DOCUMENT DE NOORDWIJK


1. LE PRINCIPE DU SDEC, LES OBJECTIFS, LES PROCEDURES


Un intérêt général pour la démarche du SDEC


La consultation régionale sur le SDEC a reçu un bon accueil de la plupart des organismes consultés, malgré les délais jugés parfois un peu trop courts. Cet intérêt pour le schéma de développement de l'espace communautaire démontre la prise de conscience et l'importance de la dimension européenne pour les régions françaises. Le SDEC pourrait ainsi constituer une nouvelle étape pour renforcer le sentiment d'appartenance à l'Europe. Il traduit également l'appréciation du fait qu'apparaît une volonté de procéder à une démarche d'ensemble, de proposer un cadrage.


Les observations formulées mettent en avant une large adhésion aux principes et un partage des objectifs proposés dans leur ensemble. Les régions ont bien conscience de l'utilité d'une coordination européenne ainsi que de l'intérêt à encourager les coopérations transfrontalières, et plus largement les solidarités transnationales, sans oublier les nécessaires solidarités interrégionales.


Assez naturellement chaque territoire - Région, Département ou Ville - cherche à resituer ses propres objectifs, en constatant fréquemment un accord sur les grands principes, à préciser ses projets, dont certains peuvent constituer des enjeux fondamentaux, et à proposer des compléments au schéma, avec l'espoir de parfaire l'adéquation constatée tout en complétant certains oublis risquant de le défavoriser ou de le marginaliser.


Certaines attentes non satisfaites


La nature même du SDEC, document de cadrage et de portée nécessairement générale, a suscité certaines observations traduisant autant d'attentes que les responsables régionaux n'ont pas trouvé satisfaites.


Ce caractère général du document lui permet cependant d'être relativement consensuel. A l'inverse, certains objectifs apparaissent un peu flous et mériteraient, aux yeux de certains, d'être précisés. Les priorités, au sens politique, n'apparaissent pas suffisamment clairement. C'est sans doute, également, une question de formulation.


En particulier, de nombreusesobservations relèvent l'absence directe de la dimension économique, de même que des aspects humains et sociaux. L'économie constitue en effet une dimension fondamentale de l'aménagement du territoire et il est regretté que la question de la localisation des entreprises, et donc des emplois, ne soit pas prise directement en considération, traduisant ainsi un modèle de caractère trop "entrepreneurial ou libéral". Il aurait été souhaitable d'établir plus clairement le lien avec le développement des territoires.


Au-delà de ces deux premières observations, à caractère de principe général et qui renvoient à la nature même de l'exercice, la remarque fondamentale la plus fréquente concerne le manque de dimension prospective du document, tout au moins en terme de vision volontariste. La perspective proposée semble en effet conforter davantage l'évolution tendancielle et proposer trop peu d'actions correctrices. Beaucoup auraient aimé trouver des propositions plus fortes pour préciser comment réduire les déséquilibres territoriaux et les écarts de développement. Avec pour conséquence la crainte que ne se renforce un territoire européen à deux vitesses, le poids des zones à forte concentration urbaine et économique continuant à se renforcer. Pour le moins il apparaît que le projet se situe à mi-chemin entre deux options quelque peu contradictoires, et entre lesquelles il ne tranche pas suffisamment clairement :


- d'une part la mise en concurrence, le renforcement de la compétitivité des territoires et des grands opérateurs ;


- d'autre part la recherche d'un rééquilibrage spatial, position proche de la conception française de l'aménagement du territoire.


Certains font par ailleurs observer qu'il aurait été nécessaire de prendre davantage en compte les perspectives d'élargissement de l'espace communautaire vers l'Est, ainsi que les espaces contigüs comme la Suisse.


Une cartographie qui pose question


La cartographie est utile et nécessaire dès qu'il est question d'aménagement du territoire. Elle est également alors inéluctablement objet de débats dans la mesure où elle traduit des constats, dans l'observation de la situation actuelle, ou des enjeux, dans les propositions. Malgré une certaine prudence, la cartographie proposée a suscité quelques observations en raison des craintes suscitées par les conséquences de la présentation des caractéristiques des territoires concernées. Elle est parfois jugée peu lisible, incomplète et quelquefois erronée. Les critères utilisés mériteraient d'être plus explicites et plus rigoureux.


2. LE SUIVI, LES MOYENS A METTRE EN OEUVRE


Une Interrogation sur le statut du SDEC


Le statut même du SDEC suscite de nombreux commentaires. Diverses observations relèvent son caractère indicatif, non contraignant, lié au fait que l'Union Européenne n'a pas de compétence dans ce domaine. Il peut s'agir d'un risque pour certains, d'un atout pour d'autres. Un équilibre est à rechercher dans une application ni trop contraignante, ni seulement indicative.


Il en résulte donc une certaine ambiguïté dans le statut même du document et, par conséquence, des interrogations sur les conditions de sa mise en oeuvre et de son application. Beaucoup éprouvent le besoin que soit clarifiée l'articulation entre cette dimension européenne d'une part, et les politiques nationales d'aménagement du territoire d'autre part, celles-ci étant également complétées par des approches régionales. Dans l'esprit de cette articulation le principe de subsidiarité est largement partagé.


Au-delà de ces observations, l'intérêt suscité par ce premier document conduit à souhaiter que la réflexion soit poursuivie par une approche plus opérationnelle, comportant notamment la définition de scénarios de développement. Une telle orientation contribuerait à répondre aux inquiétudes mentionnées précédemment sur l'absence de vision prospective et sur le risque de confortement d'une évolution tendancielle.


L'articulation avec les moyens disponibles


Le statut même du SDEC a pour conséquence qu'aucun moyen financier n'est proposé pour sa mise en oeuvre.


Il apparaît clairement que le SDEC devrait très certainement influencer les différentes politiques de l'Union Européenne, à commencer par les Fonds Structurels, INTERREG 2C pour les coopérations transnationales, la PAC... et de nombreux autres dispositifs susceptibles de concerner plus ou moins directement le développement des territoires. Si ce n'était pas le cas, l'exercice n'aurait qu'une portée très théorique, technocratique, et ne servirait à rien. Dans cette optique, certaines politiques sectorielles européennes pourraient être davantage territorialisées.


Les observateurs régionaux, sans être en mesure d'évaluer les conséquences en matière de redistribution territoriale des crédits européens, apprécient malgré tout cette perspective au travers des espoirs ou des craintes que peuvent susciter les interprétations des objectifs proposés et des axes développés. Se côtoient alors les espoirs de ceux qui pensent que les politiques de développement devraient être plus favorables à leur territoire et les craintes d'autres qui redoutent qu'elles ne leur soient, tout au moins budgétairement, défavorables.


Un besoin de préciser les critères


La spatialisation du schéma passe par la mise en place de l'Observatoire qui devra préciser les critères caractérisant les territoires. C'est en effet une traduction spatiale qui est attendue pour apprécier de façon opérationnelle les enjeux sous-tendus par le SDEC.


Au-delà des questions liées à la cartographie elle-même, il faut relever le souhait fréquemment mentionné de parvenir à une définition de territoires pertinents pour l'aménagement du territoire, qui ne soit pas trop réductrice et qui prenne en compte les espaces intermédiaires. Quels que soient les termes employés, et notamment celui d'euro-région, il apparaît que la dimension adaptée au plan européen devrait être celle de grands ensembles intégrés et articulés. Ceux-ci devraient correspondre à des territoires suffisamment homogènes, à cette échelle, et présenter des caractéristiques, des problèmes ou des ambitions communes. Ces ensembles devraient également correspondre à des projets, portés par les acteurs eux-mêmes, et non pas résulter d'un découpage à priori. Cette notion de "territoire de projet" traduit bien le souhait exprimé par les acteurs régionaux d'être associés aux différentes démarches à suivre du SDEC.


Il en résulte pour l'Observatoire une mission de meilleure définition des territoires, et donc d'analyse des fonctions et des critères les caractérisant (et donc des indicateurs associés), pour notamment bien prendre en compte leurs capacités d'adaptation et de résistance. Le "critère de périphicité", en particulier, a été mentionné comme étant oublié dans le SDEC, ou tout au moins insuffisamment pris en compte. Il est aussi souhaité que cette réflexion sur les zonages ne soit pas uniquement statistique mais prenne en compte les aspirations régionales. La recherche de "territoires de projets" ne doit pas faire oublier la complexité française du dispositif d'organisation des structures territoriales dont la multiplicité ne favorise pas toujours l'émergence des solidarités nécessaires à l'expression de tels partenariats. Dans ce domaine, le degré d'intégration des structures territoriales est très variable selon les Etats européens.


3. LES CONTRIBUTIONS AUX POLITIQUES PROPOSEES


Les structures urbaines et les relations ville-campagne


La problématique de la ville et le thème de la métropolisation constituent l'une des bases de l'analyse des dynamiques territoriales. Sur un plan général, le principe affiché d'un système de ville équilibré et polycentrique reçoit une approbation assez large. Chaque territoire cherche en effet à se situer par rapport aux classifications proposées : niveau et fonctions de ville, réseaux ou grappes de villes, région urbaine... C'est à ce stade que sont présentés des souhaits de prise en compte de telle ville, ou de tel ensemble de villes, à un niveau jugé adapté par rapport à la situation actuelle (ou parfois potentielle, toujours l'ambition prospective) et par rapport aux rôles européens (par exemple le souhait de compter au nombre des villes-porte).


Dans cette perspective, la définition du rôle de chaque ville apparaît au travers des typologies élaborées et de leur traduction cartographique. L'impression générale est que la présentation actuelle est insuffisante et inadaptée. La classification apparente est basée sur le seul critère démographique, alors qu'il faut apprécier les rôles et fonctions des villes au travers d'une grille de critères plus complexe, prenant en compte des aspects multiples à la fois quantitatifs et qualitatifs ainsi que les bassins d'emploi liés directement (les analyses de la DATAR sur les fonctions des villes européennes constituent un exemple utile).


La prise en compte des zones rurales fait l'objet de nombreuses observations et de critiques, car le sentiment le plus couramment exprimé est qu'elles mériteraient un développement spécifique (cf. le développement de ce point au chapitre suivant page 9). Les zones rurales semblent en effet considérées uniquement des annexes dépendantes de la ville, comme des espaces pour "rurbains". La perspective d'une prise en compte de zones rurales animées par des villes petites et moyennes, constituant des "pays", n'apparaît pas alors qu'elle constitue l'une des dimensions importantes des réflexions françaises sur l'aménagement du territoire.


L'accès aux infrastructures et aux connaissances


Ce thème de l'accessibilité est très sensible dans les territoires régionaux, car les réflexions correspondantes renvoient directement à des perspectives localisées. En matière d'infrastructures de communications, les régions ont à proposer des perspectives d'inscription


par rapport à des axes d'échanges ou des itinéraires plus généraux, et elles ont donc de nombreux souhaits précis à mettre en avant.


L'opinion générale est que le schéma, trop tendanciel, privilégie les axes existants et que les propositions de structuration, notamment au niveau des euro-corridors, ne remettent pas en cause l'organisation actuelle des flux. Tout au plus permettent-elles de mieux y structurer l'organisation physique par une meilleure répartition multimodale. Une demande s'exprime assez nettement pour une vision plus volontariste, s'appuyant sur une politique d'offre et visant à mieux rééquilibrer les territoires ainsi que les flux. Il en résulte que la consolidation proposée des grands corridors, pour lesquels une liste nominative est présentée (concernant essentiellement les régions les plus développées), suscite des demandes complémentaires, soit pour ajouter à la liste de nouveaux corridors (notamment Ouest-Est), soit pour proposer d'autres modalités d'actions sur des axes jugés stratégiques (sans que pour autant l'intensité du trafic y justifie des investissements de même niveau que dans les corridors) et pouvant conduire à réaliser des "chaînons manquants" de connexion entre équipements existants. Au plan de la multimodalité, plusieurs régions concernées par les voies d'eau et par des projets d'aménagement de celles-ci insistent sur la nécessité d'élaborer une politique spécifique.


Le développement des NTIC, nouvelles technologies de l'information et de la communication, est bien perçu comme un enjeu important et comme une évolution à ne pas manquer. La plupart des régions s'y préparent et essayent d'élaborer des programmes spécifiques. Certaines font remarquer que ces développements présentent également quelques contraintes pour les régions les moins favorisées, en raison des coûts nécessaires et des besoins d'existence d'un environnement innovant (ce qui conduit la plupart des régions à développer des réseaux technopolitains). La promotion d'"infostructures" (structures de l'information) constitue donc un enjeu important. Des interrogations subsistent sur la nature de l'effet d'entraînement : le développement génère des besoins en NTIC ou la création de NTIC entraîne le développement ?


La gestion prudente et le développement du patrimoine naturel et culturel


II existe, globalement, une adhésion de principe à un objectif général de développement durable, ainsi qu'à la nécessité de protection ou de mise en valeur du patrimoine sous toutes ses formes. Ce qui ne va pas sans contradictions parfois avec d'autres propositions ou remarques formulées par ailleurs. Au-delà des positions de principe et des opinions générales, deux types de remarques principales sont formulées.


Le développement des mesures de protection ou de réhabilitation ne doivent pas résulter d'une seule vision technique, technocratique disent certains, même basée sur des considérations scientifiques de qualité. Il semble en effet que la dimension humaine de l'aménagement ne soit pas suffisamment prise en compte. Les dispositifs à mettre en place


dans ce domaine doivent s'accompagner d'une appropriation sociale. Pour certains, existe le risque de "sanctuariser le patrimoine naturel et culturel", conséquence de dispositifs trop contraignants conçus loin du terrain. Le patrimoine doit ainsi être considéré comme une composante à part entière du développement économique local. C'est cette approche globale du patrimoine qui ne semble pas être prise en compte et qui est jugée fondamentale. Il existe un réel intérêt pour une "gestion créatrice" par opposition justement à cet "effet sanctuaire" potentiel.


Certains thèmes, bien qu'évoqués, mériteraient d'être précisés et plus explicitement indiqués comme faisant partie des domaines d'intervention du schéma : les ressources en eau (qui font pourtant l'objet d'un programme spécifique), la gestion et le traitement des déchets, les choix énergétiques, les risques naturels et industriels, la qualité de l'air... Ces thèmes environnementaux, qui concernent la qualité de vie, font partie des grandes préoccupations des collectivités dans une perspective, notamment, d'harmonisation des règles européennes.


4. LES POLITIQUES INSUFFISAMMENT MISES EN AVANT


La reconnaissance de l'espace rural


Un faisceau assez convergent d'observations nombreuses porte sur ce thème de reconnaissance de l'espace rural. Il est en effet souhaité que cet espace rural soit considéré en tant que tel et non pas comme un espace secondaire, annexe, des villes et régions urbaines, vis-à-vis desquelles il n'assurerait qu'une fonction de loisirs, un rôle environnemental.


De cette dichotomie ressentie résulte une impression de territoire européen à deux vitesses. D'un côté une approche directe et normative de quelques zones particulières de l'espace européen, les plus développées et les plus peuplées : les villes planétaires, les villes-portes, les euro-corridors, certains espaces transfrontaliers... Et d'un autre côté une approche indirecte et thématique pour le reste du territoire, centrée sur la préservation du patrimoine, du paysage, des ressources en eau... Une telle vision semble réductrice et ne pas prendre en compte un modèle nécessairement plus diversifié.


Les espaces ruraux présentent en effet des visages multiples, non nécessairement reliés aux espaces urbains proches. L'existence de "pays" animés par des villes petites et moyennes en constitue l'exemple le plus souvent cité en terme de dynamique territoriale. Par ailleurs, l'avenir des régions agricoles hautement productive n'est pas évoqué. Elles constituent pourtant des zones d'économie développée.


Le développement de l'espace maritime


Alors même qu'il est rappelé que l'espace maritime et côtier concerne 75 % du territoire européen, de nombreuses régions françaises directement concernées regrettent que cet espace spécifique ne soit pas reconnu en tant que tel et ne constitue pas ainsi un enjeu stratégique fondamental. La position privilégiée de la France et l'importance de ses régions littorales justifient cette observation.


L'espace maritime constitue en effet une interface majeure vis-à-vis du reste du monde et la porte ouverte de l'espace continental européen. Sur cet espace, les grands objectifs du SDEC sont concernés de façon spécifique, qu'il s'agisse des transports (avec l'importance du rôle des ports et d'un nécessaire rééquilibrage) ou du développement durable (avec la coexistence d'activités économiques et sociales, d'un tourisme actif et d'un environnement fragile).


Les régions maritimes craignent d'être marginalisées par rapport à la dynamique européenne qui tend à en éloigner le centre de gravité toujours plus à l'Est. Dans cette perspective, les espaces maritimes appellent de leurs voeux une politique spécifique de développement et de gestion intégrant le principe de grandes unités territoriales homogènes et prenant en compte leurs spécificités (positionnement périphérique, discontinuité territoriale, fonction de transit, valorisation des atouts et réduction des handicaps, fragilité environnementale) qui méritent que des expérimentations soient réalisées.


La prise en compte d'autres territoires spécifiques


Bien qu'évoquées moins fortement et moins souvent, d'autres spécificités territoriales ont été mises en avant : la montagne, les îles, les anciens bassins industriels (reconversion). Ceci traduit en fait l'absence d'une approche "géo-climatiques". Ces évocations conduisent ainsi à indiquer la nécessité d'une réflexion sur le développement endogène (qui ne concernerait pas uniquement ce type d'espaces).


5. LES DEMANDES REGIONALES ET LOCALES


La difficulté de ce genre d'exercice, à la fois celui de l'élaboration d'un schéma avec représentation cartographique et celui d'un débat aussi indispensable qu'utile, réside dans l'inévitable retour sur des implications locales (conséquences, propositions, correctifs). Le chemin est étroit entre une réponse aux grandes options en les illustrant des conséquences territorialisées et un excès de polarisation risquant de sombrer dans le localisme.


Parmi les nombreuses observations régionales exposées, certaines peuvent être indiquées, notamment pour ce qui concerne la reconnaissance des grands ensembles, la prise en compte de projets structurants et la proposition d'expérimentation. D'autres aspects ont été abordés (ports, aéroports, TGV, réseaux de villes...) sans qu'il soit nécessaire de les reprendre au niveau d'une synthèse.


Les territoires et projets cités ne prétendent pas à représenter l'exhaustivité des propositions régionales. Leur présentation est en effet très dépendante de la nature des réponses transmises à la DATAR.


La reconnaissance de grands ensembles


Plusieurs avis ont mis l'accent sur l'importance de territoires de dimension européenne, et pour lesquels le degré d'élaboration ou l'état de conception d'un projet sont très diversement avancés.


Les grands ensembles mentionnés sont les suivants :


- la Façade Atlantique ;


- le Rhin Supérieur, espace transnational ;


- l'Arc Méditerranéen ;


- le Bassin Parisien, à la fois région métropolitaine et région-porte à vocation planétaire.


La prise en compte de projets structurants


Les concepts de fonctions des villes (notamment villes-porte) et de corridor ont suggéré de nombreuses propositions. Surtout ce dernier dans la mesure où le document proposait uneliste nominative et où de nombreuses régions estiment "indispensable d'apparaître sur la liste des corridors".


Apparaissent ainsi au niveau des propositions :


Fonctions des villes


Fonctions des villes


- Paris, ville planétaire.


- Marseille, région métropolitaine.


- Lille, aire métropolitaine.


- Basse-Seine, ville-porte (ensemble Rouen-Le Havre).


- Nantes-Saint Nazaire, ville porte de l'Ouest de l'Europe.


- Bordeaux, ville-porte.


- Strasbourg, niveau devant tenir compte de sa fonction politique européenne.


Euro-corridors


Euro-corridors


- Paris-Strasbourg-Suttgart-Munick-Vienne-Budapest (SDEC).


- Amsterdam-Bruxelles-Paris (SDEC) via Lille.


- Lisbonne-Madrid-Barcelone-couloir rhodanien (SDEC).


- Bologne-Milan-Lyon (SDEC).


- Madrid-Bordeaux-Toulouse (SDEC).


Avec de nouvelles propositions :


- Paris-Lyon-Marseille.


- Rhin-Rhône.


- Rhin supérieur.


- Paris-Le Havre/Basse Seine.


- Gibraltar-Madrid-Bordeaux-Paris (et Nord-Ouest européen).


- Paris-Cologne.


- Arc Atlantique (route des estuaires, Calais-Bayonne, frêt, cabotage).


Ainsi que divers axes à renforcer :


- Axe Centre-Europe-Atlantique.


- Diagonale Continentale.


- Rouen-Caen-Tours.


L'atout des régions ultrapériphériques


Les régions ultrapériphériques françaises peuvent, compte tenu de leur position continentale, jouer un rôle spécifique en tant que plate-forme du rayonnement (économique, social, culturel et politique) de l'Europe dans le monde. Elles souhaitent développer une fonction de "noeud logistique international".


La proposition d'expérimentation


La Région Nord-Pas de Calais se porte candidate à une expérimentation dans plusieurs domaines, notamment pour une politique de gestion intégrée des littoraux à l'échelle européenne (en collaboration avec Normandie, Picardie, Flandres, Sussex et Kent).