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Les Directives territoriales d'aménagement : présentation et première expertise de l'expérimentation

Auteur(s) :

    • GROUPEMENT D'INTERET PUBLIC MAISON DES SCIENCES DE L'HOMME ET DE LA SOCIETE ANGE GUEPIN (Nantes); FRANCE. Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

Editeur :

  • DATAR

Date de remise : Octobre 1998
192 pages

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Présentation d'un point de vue juridique des directives territoriales d'aménagement (DTA), nouvel outil de planification territoriale qui s'insère, à la fois, dans la politique nationale d'aménagement du territoire initiée par l'Etat et dans le droit de l'urbanisme (article 111-1-1 du code de l'urbanisme). Puis, analyse de l'ensemble des données disponibles sur la phase d'élaboration expérimentale des DTA afin d'en dresser un bilan. Enfin, une dernière partie rend compte d'un séminaire sur le rôle des DTA dans l'économie générale de la planification territoriale.


SECTION 1


Première partie


Présentation de ce nouvel outil d'aménagement du territoire et d'urbanisme issu de la loi du 4 février 1995 p 11


A- Les textes p 11


1- L'article 4 de la LOADT et l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme p 11


2- Le contexte juridique général dans lequel viennent s'insérer les DTA p 12


2-1 La décentralisation et le rôle d'encadrement de l'Etat p 12


2-2 Développement sur les débats parlementaires et le recours devant le Conseil


Constitutionnel p 15


B- Origine des DTA p 18


1- Le rapport du Conseil d'Etat de janvier 1992 p 18


2- Les enjeux d'une relance de la planification territoriale: réflexions menées à propos des DTA au sein de l'Etat p 21


C- Précisions du texte de loi par les premières circulaires p 24


1- Les premiers cadrages de l'exercice par la circulaire du 9 mai 1995 p 24


2- La circulaire du 23 juillet 1996 lançant la phase des études préalables des DTA p 27


D- Continuité et nouveauté de l'exercice p 28


1- Les démarches-Etat de la planification stratégique p 29


1-1 Les OREAM p 29


1-2 La démarche récente des schémas de cohérence: les exercices de réflexion et de prospective territoriale à grande échelle p 9


2- DTA et outils analogues: l'exemple du SAR de la Réunion et du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France p 31


Deuxième partie


L'insertion des DTA dans la hiérarchie des normes


Problématiques et expertise juridique p 34


A- L'articulation des DTA avec les normes d'aménagement et d'urbanisme p 34


1- DTA et normes juridiques supérieures p 34


2- DTA et normes juridiques inférieures p 36


2-1 Dispositif prévu par les textes p 36


2-2 Difficultés juridiques liées à l'application du principe de limitation de l'exigence de compatibilité de la norme d'urbanisme avec celle qui lui est immédiatement supérieure p 38


2-2-1 La complexité liée au jeu du mécanisme de l'exception d'illégalité p 38


2-2-2 La complexité liée au caractère partiel des DTA p 41


3- Articulation des DTA avec d'autres instruments p 41


B- L'insertion des dans la pyramide des normes conditionne une problématique de contenu p 43


1- L'hétérogénéité de l'outil et les trois catégories de dispositions prévues : la problème de la présentation des documents constituant la DTA p 43


2- La problématique du degré de précision de la DTA p 45


3- Le champ recouvert par la notion de modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme Littoral et Montagne p 50


3-1 La problématique générale du champs d'application de la DTA par rapport à la loi Montagne p 51


3-2 Illustration des modalités d'application de la loi Montagne à travers le cas de Alpes Maritimes p 52


3-3 Illustration des modalités d'application de la loi Littoral à travers le cas des Alpes Maritimes p 53


C- Les questions sur la procédure d'association et de la mise à disposition du public p 54


1- La marge de manoeuvre laissée au préfet pour la conduite de l'association et l'élargissement de l'association légale p 54


2 La mise à disposition du public p 56


SECTION 2


Première partie


Historique et bilan de l'avancement des DTA p 60


A- Historique p 60


B- Etat d'avancement des DTA p 64


C- Les demandes de nouvelles DTA p 67


Deuxième partie


Analyse des études p 70


A- Présentation des documents de synthèse des études préalables des DTA p 71


B- Principaux enseignements concernant les périmètres p 95


C- Principaux enseignements sur les enjeux pris en compte lors de la phase préparatoire des DTA p 97


SECTION 3


A- Présentation et intérêt de la réflexion p 111


B- Compte-rendu du séminaire p 114







INTRODUCTION


Les directives territoriales d'aménagement (DTA) ont été créées par la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui prévoit notamment la réalisation de documents destinés à mettre en oeuvre cette politique. Cette dernière a pour objet la mise en valeur et le développement équilibré du territoire et selon l'article 1 de la loi, elle est déterminée au niveau national par l'Etat et conduite en association avec les collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de la décentralisation. Les DTA constituent donc l'un des outils stratégiques de mise en oeuvre de la politique d'aménagement du territoire.


L'objet de ce travail consiste à faire le point sur l'exercice mené depuis bientôt deux ans, par un éclairage apporté sous trois angles différents.


La première étape de cette étude présente d'un point de vue juridique ce nouvel outil de planification territoriale, qui ressortit à la fois de la politique nationale d'aménagement du territoire initiée par l'Etat, et du droit de l'urbanisme par son insertion dans le code de l'urbanisme à l'article L. 111-1-1.


En effet, les enjeux induits par la création et l'élaboration en cours des directives, notamment sur le plan du droit, se révèlent déjà dans toute leur ampleur et justifient en partie la difficulté de l'avancement de l'exercice.


Cette présentation suppose que soient examinés dans un premier temps le rôle escompté (les motivations qui ont présidé à leur création) et les effets juridiques des directives. Ceci suppose une analyse du dispositif juridique régissant la planification territoriale au sein duquel les DTA s'inserrent.


Dans un deuxième temps, une expertise des DTA commande de relever et d'étudier l'ensemble des problématiques qu'elles posent à leurs rédacteurs, tant en terme de contenu que par leur insertion dans la pyramide des normes d'urbanisme. A cet égard, ce travail ne peut avoir la prétention d'apporter des réponses définitives ou catégoriques, dans la mesure où l'exercice demeure expérimental et n'a pas encore abouti, par l'adoption d'un premier décret en Conseil d'Etat. Il éclaire toutefois les questions de droit soulevées par l'exercice et apporte des premiers éléments de solutions.


La deuxième étape de cette étude a consisté, en concertation avec les différents ministères concernés, à rassembler et analyser l'ensemble des données disponibles sur la phase expérimentale d'élaboration des DTA, afin de pouvoir en dresser un bilan.


Le gouvernement, suite à la promulgation de la LOADT, a engagé au cours de l'année 1996 une expérimentation sur cinq sites, complétés par un sixième en 1997. Trois ans après la promulgation de la LOADT et deux ans après l'engagement de cette expérimentation, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 a décidé qu'un bilan serait dressé pour avril 1998 afin de pouvoir évaluer la démarche entreprise et les suites de celle-ci.


Cette étude rend ainsi compte du travail de recherche et d'analyse préalable à l'établissement de ce bilan, en présentant un historique et l'état d'avancement de chacune des DTA en cours, ainsi que quelques synthèses de documents d'études préalables (contenu des études). Ce dossier constitué permet dans un second temps d'analyser de manière transversale les grands enjeux traités de façon récurrente sur l'ensemble des sites.


La troisième étape de cette étude approfondit la réflexion et multiplie les points de vue sur le rôle des DTA dans l'économie générale de la planification territoriale, en ce qu'elle présente et rend compte d'un séminaire tenu à Paris le 1er juillet 1998, organisé à cet effet.


Tout en rassemblant les principaux acteurs des DTA en cours d'élaboration, l'organisation de ce séminaire avait également pour objectif de confronter l'exercice aux savoirs universitaires en matière d'aménagement du territoire.