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Le Temps de travail dans les trois fonctions publiques : rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Auteur(s) :

    • FRANCE. Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1999
277 pages

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Etat des lieux exhaustif de la réglementation et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplémentaires dans les trois fonctions publiques. Cinq traits majeurs s'en dégagent : - l'environnement réglementaire actuel s'avère inadapté, son cadre rigide n'a pas empêché une extrême diversification des situations, - la durée hebdomadaire du travail n'est plus qu'une référence théorique tant les instruments de modulation sont nombreux, - faute d'un instrument de mesure uniforme, les différences affichées dans les durées de travail ne sont pas lisibles, - des inégalités de traitement des personnels se sont développées sans que des motifs objectifs les justifient, - les souplesses introduites dans l'aménagement du temps de travail ont trop souvent été liées à la conclusion d'accords suite à certains conflits, - la réduction et l'aménagement du temps de travail n'ont pas été l'occasion d'une réflexion globale sur l'organisation du travail. Dans la perspective de l'aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT), propositions visant à profiter de l'ARTT pour procéder à une nouvelle organisation du travail après une réflexion approfondie et une large concertation afin d'assurer une meilleure efficacité des missions de service public et de répondre aux besoins des usagers et aux aspirations des personnels. En annexe : compte-rendu des enquêtes réalisées auprès de chacune des fonctions publiques.

 
 

PLAN DU RAPPORT

 
 

I - PRESENTATION DES TRAVAUX

 
 

A) Les termes de la Lettre de Mission

 
 

B) Des travaux d'une grande ampleur

 
 

a) Un travail de pionnier

 
 

b) Des sources d'information éclatées

 
 

c) Des situations très hétéroclites

 
 

C) La conduite des travaux

 
 

a) Collecte d'information par courrier (globale et ponctuelle)

 
 

b) Enquêtes de terrain

 
 

c) Entretiens

 
 

II - ÉTAT DES LIEUX ET PRINCIPES A METTRE EN OEUVRE

 
 

Première partie : un état des lieux très contrasté

 
 

1.1 Réglementation

 
 

1.1.1. Rappel sur la durée du travail dans la Fonction publique

 
 

1.1.2. Fonction publique de l'Etat

 
 

1.1.2.1. Durée du travail

 
 

1.1.2.2. Congés annuels

 
 

1.1.2.3. La définition annuelle des horaires

 
 

1.1.2.4. L'horaire variable

 
 

1.1.2.5. Le temps partiel, le mi-temps de droit pour raison familiale, le mi-temps thérapeutique

 
 

1.1.2.6. Le temps partiel annualisé (expérimentation)

 
 

1.1.2.7. La cessation progressive d'activité (CPA)

 
 

1.1.2.8. Le travail de nuit

 
 

1.1.2.9. Le travail du dimanche

 
 

1.1.2.10. Le travail en équipe

 
 

1.1.2.11. Les permanences et astreintes

 
 

1.1.2.12. Les heures supplémentaires

 
 

1.1.3. Fonction publique hospitalière

 
 

1.1.3.1. Durée du travail

 
 

1.1.3.2. Congés annuels

 
 

1.1.3.3. La définition annuelle des horaires

 
 

1.1.3.4. L'horaire variable

 
 

1.1.3.5. Le temps partiel, le mi-temps de droit pour raison familiale, le mi-temps thérapeutique

 
 

1.1.3.6. Le temps partiel annualisé (expérimentation)

 
 

1.1.3.7. Le temps non complet

 
 

1.1.3.8. La cessation progressive d'activité (CPA)

 
 

1.1.3.9. Le travail de nuit

 
 

1.1.3.10. Le travail du dimanche

 
 

1.1.3.11. Le travail en équipe

 
 

1.1.3.12. Le service de permanence

 
 

1.1.3.13. Les heures supplémentaires

 
 

1.1.4. Fonction publique territoriale

 
 

1.1.4.1. Durée du travail

 
 

1.1.4.2. Congés annuels

 
 

1.1.4.3. La définition annuelle des horaires

 
 

1.1.4.4. L'horaire variable

 
 

1.1.4.5. Le temps partiel

 
 

1.1.4.6. Le temps non complet

 
 

1.1.4.7. Les heures supplémentaires

 
 

1.2 Un temps de travail modulable

 
 

1.2.1. Horaires variables ou modulables

 
 

1.2.1.1. Une pratique diversifiée

 
 

Le contrôle

 
 

La gestion

 
 

1.2.1.2. Les besoins des usagers insuffisamment pris en compte

 
 

1.2.2. Congés

 
 

1.2.2.1. Les extensions générales

 
 

1.2.2.2. Les extensions sectorielles générales

 
 

1.2.2.3. Les usages locaux

 
 

1.2.2.4. Les extensions liées à la filière

 
 

1.2.2.5.Le fractionnement des congés et le décompte des jours de maladies influent sur le temps réel travaillé

 
 

1.2.3. Temps partiel : hebdomadaire, mensuel, annuel

 
 

1.2.4. Des cycles de travail sur l'année (ATOS, ...)

 
 

1.3 Des durées du travail variables selon les missions

 
 

1.3.1. Missions 24 h/24 - 7 jours/7

 
 

1.3.1.1. Cycles pluri-hebdomadaires

 
 

1.3.1.2. Astreintes, permanences

 
 

1.3.2. Répartition déséquilibrée sur l'année (cycles saisonniers)

 
 

1.3.3. Missions exercées dans des conditions particulières

 
 

1.4. Les heures supplémentaires et l'emploi précaire variables d'ajustement

 
 

1.4.1. Les heures supplémentaires

 
 

1.4.1.1. Les heures supplémentaires forfaitaires sans contrepartie

 
 

1.4.1.2. Les heures supplémentaires forfaitaires

 
 

1.4.1.3. Les heures supplémentaires réelles

 
 

1.4.1.4. La compensation des heures supplémentaires

 
 

Heures supplémentaires récupérées

 
 

Heures supplémentaires indemnisées

 
 

Heures supplémentaires récupérées et indemnisées

 
 

Le seuil de déclenchement

 
 

1.4.1.5. Les heures supplémentaires dans les trois fonctions publiques

 
 

1.4.2. L'emploi précaire

 
 

1.5 L'absence d'un instrument de mesure comparatif pertinent

 
 

1.6. Durées du travail recensées par la Mission

 
 

Deuxième partie : Principes à mettre en oeuvre

 
 

2.1 Des préalables nécessaires à la mise en oeuvre

 
 

2.1.1.Moderniser la réglementation

 
 

2.1.1.1. Uniformiser la mesure du temps de travail

 
 

 L'heure comme unité commune

 
 

 Décompter le temps de travail sur l'année

 
 

2.1.1.2. Définir la durée effective du travail

 
 

 
 

2.1.2.Assouplir ou élargir les instruments d'aménagement du temps de travail

 
 

2.1.2.1. Horaires variables et modulables

 
 

2.1.2.2. Créer un compte épargne-temps

 
 

Conditions de mise en place

 
 

Alimentation du compte épargne-temps

 
 

- épargne par l'argent

 
 

- épargne attribuée par l'administration

 
 

Utilisation du compte épargne temps

 
 

2.1.2.3. Préserver le temps partiel

 
 

Une nouvelle réglementation

 
 

Une gestion et des outils plus souples

 
 

Développer davantage le mi-temps de droit pour raison familiale

 
 

Supprimer les obstacles non juridiques au temps partiel pour le banaliser

 
 

2.1.2.4. Créer des équipes/cellules polyvalentes mobiles

 
 

2.1.3. Moderniser l'organisation du travail

 
 

2.1.3.1.La nécessaire mise à plat de l'organisation existante

 
 

2.1.3.2.Améliorer la qualité du service public en prenant en compte les besoins des usagers et les aspirations des personnels

 
 

Les attentes des usagers

 
 

Les attentes des usagers

 
 

Des attentes différentes et très évolutives

 
 

Les attentes des agents

 
 

2.1.4. L'ARTT doit conduire à une large concertation

 
 

2.1.4.1.Une mise en place adaptée et négociée

 
 

Le cadre général

 
 

Les sites pilotes

 
 

2.1.4.2.Mutualiser les expériences et accompagner la démarche d'ARTT

 
 

 Créer un comité de pilotage interministériel d'aménagement-réduction du temps de travail

 
 

 Mettre en place des comités de pilotage ministériels locaux

 
 

2.1.4.3.La conduite de l'ARTT : une proposition de "boite à outils"

 
 

2.2 La compensation de l'ARTT

 
 

2.2.1. Une complémentarité entre services

 
 

2.2.2. Des expériences positives pour le service public comme pour les agents

 
 

2.2.3. Une solidarité qui suppose une véritable volonté politique locale

 
 

2.2.4. De nouveaux modes de partage de moyens

 
 

2.3 La spécificité du travail des cadres

 
 

2.3.1. Les attentes des cadres

 
 

2.3.2. Prendre en compte la diversité des situations

 
 

2.3.3. S'attaquer aux causes d'allongement du temps de travail

 
 

2.3.4. Offrir des outils adaptés

 
 

2.3.5. Positionner les cadres au centre de la démarche des 35 heures

 
 

 
 

III - CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

 
 

IV - ANNEXES

 
 

Lettres de Mission

 
 

Composition de la Mission

 
 

Documents de synthèse par grands secteurs des fonctions publiques :

 
 

Annexe 1 Fonction publique d'Etat

 
 

Annexe 2 Fonction publique hospitalière

 
 

Annexe 3 Fonction publique territoriale

 
 
 
 
 
 

 
 

LETTRES DE MISSION

 
 

LETTRES DE MISSION

 
 

 
 

 République Française______Ministère de la Fonction Publique,
de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation Paris, le 18 février 1998  Monsieur le Président, La situation des trois fonctions publiques au regard du temps de travail présente une spécificité qui tient notamment à la diversité extrême de la réglementation et des pratiques, ainsi qu'aux contraintes et aux conditions de travail liées à la nature des missions de service public auxquelles concourent les fonctionnaires. La réflexion qui s'engagera sur le sujet requiert donc une approche nécessairement liée à l'organisation administrative et à la qualité des services rendus à l'usager.Pour permettre d'analyser ensuite, secteur par secteur dans chacune des trois fonctions publiques, les implications de la perspective des 35 heures, traduite dans son champ d'application par la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, j'ai décidé de vous confier la réalisation d'un état des lieux exhaustif de la réglementation et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplémentaires.A partir de critères uniformes d'analyse, l'état des lieux reprendra, par grand secteur de responsabilité de l'État et des autres collectivités publiques, les régimes effectifs de temps de travail et d'heures supplémentaires, les disparités existantes et leurs justifications au regard des obligations professionnelles pesant sur les agents, des nécessités de service et de la réponse à apporter aux besoins des usagers. Vous accorderez une attention toute particulière aux cycles atypiques d'organisation du travail ainsi qu'aux régimes spécifiques de congés.Vous ferez également un bilan des politiques déjà menées en matière d'aménagement et de réduction du temps de travail dans les trois fonctions publiques, notamment en matière d'horaires variables, d'incitation au temps partiel et d'amplitude d'ouverture des services.Sur la base de ce constat, vous proposerez des principes à mettre en oeuvre dans la fonction publique, s'agissant en particulier du mode de décompte des heures de travail et des modalités de compensation des horaires atypiques de travail. Un travail spécifique sera mené sur la réglementation existante du temps de travail, notamment en ce qui concerne les heures supplémentaires. Vous vous attacherez plus particulièrement à cerner les enjeux d'une réflexion sur l'organisation du travail pour l'efficacité du service public et la politique d'accueil des usagers.

 
 

Vous pourrez le cas échéant recourir à des expertises externes relatives à l'organisation du travail dans le secteur privé et public. A cet effet, des moyens budgétaires seront mis à disposition par la Direction Générale de l'Administration et de la Fonction publique.Vous vous appuierez sur les inspections interministérielles (IGF, IGA, IGAS) à qui je vais demander de vous fournir assistance, sur la Direction Générale des Collectivités Locales, la Direction des Hôpitaux, la Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique, la Direction du Budget et le Commissariat général au Plan. Les représentants des collectivités locales seront associés à cet état des lieux et les trois conseils supérieurs de la fonction publique seront consultés. Je souhaite disposer de votre rapport avant la fin de l'année 1998. Il sera ensuite communiqué aux partenaires sociaux.Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.  Emile ZUCCARELLI Haut de page Monsieur Jacques ROCHÉ
Président de l'Assurance Mutuelle des Fonctionnaires
Conseiller maître honoraire de la Cour des Comptes
80, rue Saint Lazare
75442 PARIS CEDEX 09  **********    République Française______Ministère de la Fonction Publique,
de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation Paris, le 9 avril 1998  Monsieur le Président, Par ma lettre en date du 18 février 1998, je vous ai confié la mission de réaliser un état des lieux exhaustif de la réglementation et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplémentaires dans la fonction publique. J'insiste particulièrement sur le fait que le travail spécifique que vous accomplirez sur la réglementation existante devra aborder la question de la non transposition de la directive européenne n° 93/104/CE du 23 novembre 1993 sur l'aménagement du temps de travail.Je rappelle en effet que la Commission européenne vient de rendre un avis motivé considérant que la France, en ne répondant pas dans le délai imparti sur la transposition des dispositions de cette directive dans son droit interne, avait manqué à ses obligations.

 
 

Toutefois, les dispositions applicables à la fonction publique de l'Etat résultent le plus souvent de simples recommandations qui pallient l'absence de réglementation cadre nationale. De plus, elles ne permettent pas de dégager clairement les dispositions spécifiques au travail de nuit ou au travail posté. Afin de combler cette carence, je souhaite que les dispositions de la directive soient transposées par des textes de nature réglementaire à l'issue de travaux qui seront réalisés dans le cadre de la mission.Ces travaux concerneront également la récente directive reprenant les dispositions de l'accord cadre européen du 6 juin 1997 sur le travail à temps partiel.Je demande parallèlement à la direction générale de l'administration et de la fonction publique de saisir l'ensemble des directions du personnel sur les difficultés que pourraient susciter la transposition de ces directives et sur les modalités de leur mise en oeuvre. La direction générale de l'administration et de la fonction publique vous fera parvenir le résultat de ce travail d'enquête.Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée. Emile ZUCCARELLI 

 
 

Monsieur Jacques ROCHÉ
Président de l'Assurance Mutuelle des Fonctionnaires
Conseiller maître honoraire de la Cour des Comptes
80, rue Saint Lazare
75442 PARIS CEDEX 09