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Rapport au Parlement sur l'application de la loi no 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral et sur les mesures spécifiques prises en faveur du littoral

Auteur(s) :

    • FRANCE. Direction du transport maritime, des ports et du littoral; FRANCE. Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

Editeur :

  • Ministère de l'équipement, des transports et du logement

Pour le discours du ministre voir la référence 993000978

Date de remise : Février 1999
110 pages

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La première partie vise à dresser un bilan des objectifs de la loi "littoral" dans les domaines suivants : protection des équilibres biologiques et écologiques, lutte contre l'érosion, préservation des sites, des paysages et du patrimoine, maintien et développement des activités économiques, mise en oeuvre de la recherche et de l'innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral. La seconde partie aborde le rôle des acteurs dans la mise en oeuvre de la loi, tant au niveau de l'administration de l'Etat qu'au niveau des collectivités territoriales et des acteurs privés.


INTRODUCTION GENERALE


INTRODUCTION GENERALE










Le 1er avril 1998, le Comité Interministériel de la Mer prend la décision de demander au Ministre de l'Equipement, du Logement et des Transports de préparer le rapport sur l'application de la loi relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, promulguée le 3 janvier 1986. Ce rapport est présenté au Parlement tel que l'article 41 de la loi le prévoit.


Il a été préparé par la Direction du Transport Maritime, des Ports et du Littoral et la Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction, en relation avec les autres directions des ministères concernés.


Depuis sa publication, l'application de la loi " littoral " a posé un certain nombre de difficultés, essentiellement dans sa partie " urbanisme ", à l'origine de multiples missions, rapports ou groupes de travail qui se sont multipliés au cours de ces dernières années.


Ce rapport n'a pas pour but de faire un bilan exhaustif de la loi ni de présenter une étude globale de la gestion intégrée du littoral. Il devrait cependant permettre, après douze ans, de faire le point de la situation et d'engager l'avenir par des propositions visant à améliorer le dispositif d'ensemble.


Le littoral se caractérise par sa diversité géographique et culturelle due pour une large part à l'importance du linéaire côtier : 5500 km de côtes en métropole et trois grandes façades maritimes différentes : Manche-Mer-du Nord, Atlantique, Méditerranéenne sans oublier les 1500 km des départements d'outre-mer. N'oublions pas non plus que la loi " littoral " s'applique également aux communes riveraines des étangs salés et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1000 ha. Aborder cette diversité sous l'angle d'une seule loi générique, embrassant tout le littoral (ou tous les littoraux ?) a été un premier enjeu. La loi peut-elle être efficace partout, de la même manière ? La question de la prise en compte des circonstances locales sera sous-jacente à de nombreux endroits du rapport.


Antérieurement à la loi du 3 janvier 1986, l'aménagement du littoral avait fait l'objet de textes spécifiques relatifs, par exemple, au tourisme, à la propreté des plages, à la servitude de passages des piétons le long du littoral ou bien encore à la création du Conservatoire de l'Espace Littoral et des Rivages Lacustres. Par ailleurs, les principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité, attachés au domaine public maritime depuis des siècles, semblaient suffire à le préserver.


Mais à partir des années 1960, la pression touristique et le développement des constructions sur le littoral ont conduit la puissance publique à agir à deux niveaux : sur le plan de la sauvegarde du domaine public maritime et sur le plan de l'urbanisme.


Ainsi, afin de renforcer la préservation du domaine public maritime naturel, approprié de plus en plus par des opérateurs privés, une circulaire du Ministère de l'Equipement en 1973 précise que ces terrains ne pourront être utilisés qu'en vue de la satisfaction de besoins d'ordre collectif ou pour répondre à l'intérêt général ; ces dispositions fondamentales trouveront, quelques années plus tard, leur support juridique avec la loi " littoral ".


Parallèlement, en 1971, un groupe d'étude est chargé par le Comité Interministériel d'Aménagement du Territoire d'élaborer un rapport sur les perspectives à long terme du littoral français.


Ce rapport communément appelé " rapport Piquard ", a été le premier à penser le littoral de façon cohérente et globale. Il met en place le fondement de la doctrine administrative qui marque l'attitude de l'Etat par rapport à la protection et l'aménagement du littoral, en attendant la loi de 1986. De ce fait pour la première fois, on envisage le littoral sur une zone allant de la mer côtière à l'arrière-pays. Ce rapport amorce la réflexion sur le littoral en France.


C'est seulement avec la publication du décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant une directive d'aménagement national relative à la protection et à l'aménagement du littoral, qu'apparaît le premier texte s'intéressant plus particulièrement à l'urbanisme littoral. La directive instaure la bande des 100 mètres et définit des principes de constructibilité sur le littoral. Elle donne les premières orientations pour protéger et mettre en valeur les milieux naturels, y compris les plages, pour lesquelles elle rappelle qu'elles doivent être librement ouvertes au public.


Enfin, le 22 novembre 1985, M. Jean Lacombe, rapporteur du projet de loi " littoral " au nom de la commission de la production et des échanges, proposait à ses collègues de l'Assemblée Nationale d'en faire l'examen en commençant ainsi : " l'importance du littoral n'échappe à personne ; l'examen par le parlement d'un texte législatif qui lui est consacré est, à ne pas en douter, la meilleure illustration d'une véritable prise de conscience par la nation. La France est une grande nation maritime, avec 5500 km de côtes, elle dispose d'un patrimoine naturel et d'une richesse économique considérable. Or, cette richesse - comme toutes les richesses - n'est pas inépuisable ".


Le problème était posé : le littoral faisant l'objet de multiples convoitises, de multiples utilisations (urbanisation, activités économiques portuaires, pêches et cultures marines, équipement, tourisme), il devenait nécessaire d'arbitrer entre des exigences qui apparaissaient souvent contradictoires.


Déjà, les députés exprimaient les qualités, mais aussi les limites de ce projet de loi : " s'il n'apporte pas, pour beaucoup, la réponse à tout -était-ce possible ?- il a un grand mérite : celui, pour la première fois dans un texte législatif, d'associer en les harmonisant la protection, l'aménagement et la mise en valeur. En effet, rarement un projet de loi aura eu à harmoniser des intérêts si profondément divergents voire antinomiques " (Mme Chaigneau, députée).


La responsabilité de cet arbitrage est confiée à l'Etat, ce qui ne va pas sans heurter certains esprits, trois ans à peine après les lois de décentralisation. Il est néanmoins clairement expliqué " que l'instrument de cette politique ne peut qu'être un instrument de planification de l'espace, qui transcrira en clair à la fois les destinations des différentes parties de l'espace, établira les équilibres entre les secteurs protégés, mis en valeur, aménagés et à l'intérieur de chacun d'eux le niveau et la nature de la protection, de la mise en valeur et de l'aménagement ".


Le choix qui a été fait pour présenter le rapport sur l'application de la loi et sur les mesures spécifiques qui auront été prises en faveur du littoral repose sur l'énoncé même de l'article premier :



" Art. 1er - Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur de la mer.


La réalisation de cette politique d'intérêt général implique une coordination des actions de l'Etat et des collectivités locales, ou de leurs groupements, ayant pour objet :


La mise en ouvre d'un effort de recherche et d'innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral ;


La protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine.


La préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l'eau, telles que la pêche, les cultures marines, les activités portuaires, la construction et la réparation navales et les transports maritimes ;


Le maintien ou le développement, dans la zone littorale, des activités agricoles ou sylvicoles, de l'industrie, de l'artisanat et du tourisme ".






Le plan se structure en deux parties :



la première vise à dresser un bilan des objectifs de la loi. Ont-ils été atteints ? Quels ont été les problèmes rencontrés et comment y a t-on fait face ?



la seconde partie aborde le rôle des acteurs dans la mise en ouvre de la loi, tant au niveau de l'administration de l'Etat qu'au niveau des collectivités territoriales et des acteurs privés.


Enfin, des pistes d'amélioration sont proposées en conclusion.


Le rapport vise exclusivement les 882 communes littorales maritimes métropolitaines. En effet, outre les règles d'utilisation du sol communes à la métropole et aux départements d'outre-mer, (essentiellement les principes des coupures d'urbanisation, de l'extension de l'urbanisation en continuité, de la protection des espaces remarquables,.), la loi " littoral " consacre un titre spécifique aux dispositions particulières applicables aux Départements d'Outre-Mer : l'article 35 est relatif au Code de l'Urbanisme (articles L 152-2 et L 152-3), les trois autres articles sont relatifs à la gestion du domaine public maritime, les articles 37 et 38 modifiant le code du domaine de l'Etat. La loi " littoral " joue dans les DOM un rôle protecteur, notamment en réincorporant au domaine public maritime la zone des cinquante pas géométriques. Mais ce retour a été accompagné de mesures spécifiques qui en limitent sérieusement les effets.


Il faut souligner qu'avec la présence de la zone des cinquante pas géométriques, les questions d'urbanisme et de domanialité publique se sont superposées (bien que la zone des 50 pas définie par le Code du Domaine de l'Etat ne coïncide pas tout à fait avec la bande littorale relevant du droit de l'urbanisme) ce qui a conduit à des situations très complexes dans les 92 communes littorales des DOM. La loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone des 50 pas géométriques dans les départements d'Outre-Mer conforte ce régime d'exception dont bénéficient les DOM, que ce soit sur le plan de la domanialité publique ou sur le plan des règles d'urbanisme.


Cette évolution, distincte de ce qui a pu se passer sur le littoral métropolitain, mérite une analyse particulière qu'il est sans doute trop tôt d'établir pour le moment. L'élaboration des décrets d'application de la loi de décembre 1996 est longue et complexe et le processus de la mise en ouvre des dispositions de la loi n'est pas encore totalement en place.


Le bilan de la loi " littoral " dans les DOM, pour toutes ces raisons, ne sera pas fait dans ce rapport, sauf éventuellement sur des aspects ponctuels qui pourraient, en ce qui concerne les dispositions communes à la métropole et aux DOM, éclairer l'analyse.