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Mutualité et droit communautaire : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1999
97 pages

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Rapport définissant les conditions de l'élaboration d'un projet de loi qui respecte les règles communautaires de libre prestation de service et de sécurité financière et intègre les principes fondateurs de l'action mutualiste. Une première partie rappelle l'obligation de la transposition des directives européennes régissant les activités d'assurance qui sont applicables aux mutuelles. Une deuxième partie précise que les conditions de la transposition des directives respecte en général les spécificités des mutuelles dont certaines devraient être inclues dans le code de la mutualité (non individualisation de la cotisation en fonction du risque, interdiction du la sélection à l'entrée et de l'utilisation du questionnaire médical...). Une troisième partie préconise une prise en compte plus solide par l'administration du suivi de l'économie sociale et un engagement immédiat de la France au niveau européen pour un traitement spécifique de la couverture complémentaire maladie.


PREMIERE PARTIE - LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPEENNES EST UNE OBLIGATION


QUI NE PEUT PLUS ETRE RETARDEE


Applicables aux mutuelles à leur demande, les directives européennes auraient dû être transposées en 1993


1.1 Les directives et la définition française des " entreprises d'assurance " au sens européen


1.2 Une transposition réalisée pour les compagnies d'assurance et les institutions de prévoyance mais


un retard pris pour les mutuelles


1.3 Une saisine par la Commission de la Cour de Justice pour non-transposition


2. La non-transposition n'est pas une solution envisageable et n'est pas demandée par les principaux


représentants de mutuelles


2.1 Les représentants du monde mutualiste ne sont pas opposés à la transposition adaptée des directives


2.1.1 La FNIM et le " groupe des Six " proposent une transposition sans particularisme à


l'image de ce qui a été fait pour les institutions de prévoyance


2.1.2. La FMF demande un traitement spécifique du risque santé et la préservation


de l'essence mutualiste


2.1.3. La FNMF souhaite une transposition adaptée aux spécificités du monde mutualiste


2.2. Le retrait des mutuelles du champ des directives n'est pas envisageable


2.3. L'absence de transposition a conduit la France devant la CJCE et met les mutuelles dans une


situation de grande fragilité juridique


2.3.1. Les directives sont immédiatement applicables dans leurs dispositions claires, ce qui


recouvre l'essentiel des directives


2.3.2. Le juge français commence à se référer aux directives dans les contentieux


2.3.3. La situation des mutuelles est donc aujourd'hui juridiquement fragile


3. Le caractère d'intérêt général des mutuelles ne pourrait fonder des exceptions aux règles communautaires


que dans la limite de la définition de cette notion en droit communautaire


3.1. La notion de motif d'intérêt général est définie par la jurisprudence


3.2. La Commission a une approche plus restrictive


3.3. Une marge d'intervention est possible sans que puissent être occultés les risques contentieux


1. Une transposition différenciée suppose l'existence de règles juridiques définissant des obligations spécifiques


des mutuelles que celles-ci sont prêtes, pour une part, à accepter.


1.1. Les spécificités du fonctionnement des mutuelles reposent aujourd'hui plus sur leurs statuts et sur


leurs pratiques que sur des règles juridiques contraignantes posées par le Code de la mutualité


1.1.2. Ces différences sont marquées, sans aucun doute, dans la pratique


1.2. Certaines spécificités plus affirmées pourraient être inscrites dans le Code de la mutualité


1.3. Toutefois, le " droit du contrat " n'est pas, à ce stade, une préoccupation d'ordre communautaire


1.3.1. La mutualité est préoccupée de la prise en compte au plan européen de sa spécificité


dans la définition des relations entre l'adhérent et la mutuelle


1.3.2. Ces préoccupations sont légitimes mais leur traitement ne relève pas, à ce jour, de la


transposition des directives


1.3.3. La nature et la portée de ces règles devront être expliquées à la Commission


2. L'application des règles prudentielles recueille un large accord et ne nécessite pas, à ce stade, de discussions


avec la communauté


2.1. L'application des règles prévues par les directives recueille un accord


2.3.1. Il est possible de les exclure du champ de la transposition en modifiant la nature des


garanties qu'elles offrent


2.3.2. Il est possible de leur offrir la possibilité de se réassurer


3. La mise en ouvre du principe de spécialité n'interdit pas de gérer, au sein de la même structure, une activité


d'assurance et des ouvres qui offrent aux seuls mutualistes des prestations en nature liées à l'activité d'assurance


3.1. Le droit français peut être défini de manière à assurer une gestion mutualiste des ouvres sociales


non liées à l'activité d'assurance au sens européen


3.2. Sous certaines conditions, les ouvres sociales liées à la prestation d'assurance peuvent être gérées


au sein de la même structure ; une autre option peut être la " mutuelle sour "


3.3. Si la gestion du régime obligatoire peut être confiée à une mutuelle ayant une activité d'assurance,


gestion d'un établissement sanitaire participant au service public (PSPH) reste un sujet plus controversé


3.3.1. Les directives européennes assurances n'ont pas d'impact sur capacité des mutuelles à


assurer la gestion du régime obligatoire


3.3.2. Admettre que la gestion d'un établissement sanitaire PSPH pourrait être confiée à une


mutuelle ayant une activité d'assurance conduirait, sans doute, à un contentieux


3.3.3. Une décision en opportunité


3.4. Il convient de régler le problème spécifique du " cautionnement mutualiste "


3.4.1. Pour la mutualité, le cautionnement mutualiste à titre gratuit n'est pas une activité


d'assurance


3.4.2. Accepter cette position nécessite la mise en place d'un régime juridique spécifique et


conduit à réserver cette activité à des mutuelles n'ayant pas d'activité d'assurance au prix,


toutefois, d'un risque de contentieux européen


3.4.3. L'ouverture de l'activité de cautionnement, au même titre que les compagnies


d'assurance, ne pose pas de problème au plan du droit européen mais n'est pas acceptée


par les principales mutuelles qui développent cette activité


3.4.4. Les deux options, qui ne sont pas alternatives, doivent conduire à un provisionnement


pertinent


4.1. Les règles communautaires obligent à une liberté du transfert de portefeuille entre entreprises


d'assurance au sens communautaire


4.2. Elles ne s'opposent pas à ce que ces transferts préservent les engagements pris à l'égard des


mutualistes si cela est prévu par les parties, et à des conditions statutaires de décision spécifiques


4.3. Cela justifie un renforcement supplémentaire des garanties mutualistes


5. Dans le cadre des directives européennes, si la loi peut permettre la réassurance au sein du mouvement


mutualiste, elle ne peut la rendre obligatoire


5.1. Le principe de la liberté de réassurance interdit de contraindre, sauf pour des motifs d'intérêt


général, la liberté de choix des " entreprises d'assurance " en ce domaine


5.2. Une réassurance volontaire au sein du mouvement mutualiste est possible dans le cadre des règles


relatives à la concurrence


5.2.1. Il est possible de permettre aux unions de mutuelles de jouer un rôle de réassurance


5.2.2. Rendre cette réassurance obligatoire ne serait pas conforme aux règles communautaires


5.2.3. En tout état de cause, le choix du degré de recours à la réassurance et du réassureur doit


relever de l'assemblée générale dans des conditions de majorité renforcées


5.2.4. Eviter de voir se constituer des " coquilles vides " sous forme mutualiste suppose de


soumettre à conditions l'utilisation de la forme mutuelle et de renforcer les moyens de contrôle


afférents


5.3. Même restreinte à la partie complémentaire maladie, une réassurance obligatoire au sein du


monde mutualiste justifiée par des motifs d'intérêt général est une option conflictuelle qui ne peut être


défendue que pour les petites mutuelles


6. Le gouvernement doit choisir entre un texte législatif limité à la transposition des directives ou une réforme


plus complète du Code de la mutualité


6.2. Compte tenu des délais, la décision dépend sans doute de la capacité de l'administration à


produire à temps ce texte


TROISIEME PARTIE : LES EVOLUTIONS DEJA ENTAMEES DANS LE DOMAINE DE LA PROTECTION


SOCIALE COMPLEMENTAIRE RENDENT NECESSAIRES DES MODIFICATIONS TANT DE L'ACTION


DE L'ETAT QUE DU MONDE MUTUALISTE


L'organisation administrative de l'Etat doit prendre en compte le caractère interministériel du suivi de


l'économie sociale


1.1. Le nécessaire renforcement des moyens de gestion et de contrôle du secteur


1.2. Le nécessaire caractère interministériel de la délégation à l'économie sociale


2. Il serait difficilement compréhensible que certaines règles, qui relèvent de la compétence nationale, ne soient


pas harmonisées entre opérateurs français


2.1. L'harmonisation des règles juridiques et comptables ainsi que des pouvoirs des deux institutions de


contrôle


2.1.1. L'harmonisation des règles comptables et des sanctions des comportements déviants des


dirigeants


2.1.2. L'accroissement des pouvoirs de l'autorité de contrôle chargée de la mutualité


2.1.3. La mise en place d'une autorité de contrôle unique présenterait des avantages dans


un cadre interministériel


2.2. Le maintien des avantages fiscaux ne pourrait être justifié que par le caractère légal d'obligations


spécifiques des mutuelles


3.°La France doit s'engager dès maintenant pour obtenir au niveau européen un traitement spécifique de la


couverture complémentaire maladie


3.1. L'accès à la couverture complémentaire maladie devient nécessaire pour assurer l'accès de tous


aux soins


3.1.1. L'accès aux soins dépend , in fine, de la couverture complémentaire maladie


3.1.2. Le désengagement des régimes obligatoires rend d'autant plus importante la


couverture complémentaire


3.2. L'atteinte de cet objectif ne peut être confiée au seul marché


3.2.1. La concurrence et le fonctionnement du marché ont des conséquences économiques


et sociales défavorables en matière d'assurance maladie


3.2.2. Dans le contexte actuel de l'organisation de l'assurance maladie complémentaire, ces


risques ne sont pas à négliger


3.3. Il convient donc d'imposer, au plan européen et pour des motifs d'intérêt général, des normes de


comportement à l'ensemble des opérateurs intervenant dans ce secteur économique




LISTE DES ANNEXES







Le Premier Ministre


Le Premier Ministre


Paris, le 6 novembre 1998


Monsieur Michel ROCARD


Ancien Premier Ministre


Parlementaire Européen


288, boulevard Saint-Germain


75341 Paris Cedex 07


Monsieur le Premier Ministre,


Les organismes assureurs habilités à intervenir dans le domaine de la protection complémentaire ont souhaité en 1992 que les règles posées par les directives 92/49/CEE et 92/96/CE leurs soient étendues lorsqu'ils effectuent des opérations d'assurance dans le cadre de cette couverture sociale complémentaire.


Les pouvoirs publics ont donc entrepris en étroite concertation avec ces organismes un long et difficile travail de refonte du droit national qui a permis, par les lois du 4 janvier 1994 et du 8 août 1994, de respecter les délais de mise en ouvre fixés par les directives pour les entreprises du code des assurances et les institutions de prévoyance du code de la sécurité sociale.


En ce qui concerne les mutuelles du code de la mutualité, le Gouvernement a constaté à son arrivée que la transposition n'avait pas été faite et qu'il n'existait pas de projet conciliant le respect des règles prudentielles édictées par les directives européennes et la préservation de la spécificité du mouvement mutualiste.


Dans ses lettres du 19 novembre 1997 et du 11 mars 1998, le Gouvernement français a donc fait des propositions à la Commission européenne pour réaliser une transposition conforme à ces exigences.


Ces propositions des autorités françaises ont été jugées insuffisantes par la Commission, qui a engagé le 8 juillet 1998 une action en manquement à l'encontre de la France auprès de la Cour de justice des communautés européennes.


Il est donc nécessaire d'élaborer rapidement un projet de loi, qui à la fois satisfasse aux exigences communautaires de libre prestation de service et de sécurité financière et intègre les principes qui fondent l'action mutualiste dans les domaines de la santé, de la prévoyance et de la retraite, afin d'assurer la pérennité des mutuelles et de protéger efficacement les droits de leurs membres.


Compte tenu de l'importance de ce dossier qui touche un mouvement social jouant un rôle majeur dans le système de santé français, je souhaite vous confier une mission de concertation et de propositions. Celle-ci devra aboutir à un projet de loi qui recueille un accord aussi large que possible.


Ce projet pourra s'inscrire dans le cadre plus large d'une modernisation du code de la mutualité.


Il pourra, par ailleurs, intégrer, le cas échéant, le nouveau cadre juridique de l'assurance maladie complémentaire qui sera entre-temps défini dans le cadre du projet de loi sur la couverture maladie universelle.


Il devra enfin comporter des règles précises et directement applicables pour assurer la sécurité juridique et financière des engagements pris par les caisses autonomes mutualistes créées avant le 31 juillet 1998 réalisant des opérations de retraite supplémentaire facultatives en semi-répartition.


Vous voudrez bien me rendre vos conclusions au plus tard à la fin du premier trimestre 1999.


Je vous remercie de la contribution que vous apporterez au règlement de ce dossier difficile.


Je vous prie d'agréer, Monsieur le Premier Ministre, l'assurance de mes sentiments les meilleurs.


Amicalement,


Lionel JOSPIN