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Agriculture et négociations commerciales

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Les Rapports du Conseil d'analyse économique

Date de remise : Décembre 1999
149 pages

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Le présent rapport vise à identifier les instruments, et notamment les types de soutien, qui permettent de consolider l'ouverture au commerce international de l'agriculture française et le maintien d'un tissu rural actif sur l'ensemble du territoire. Les auteurs considèrent que le processus de "découplage" entre les prix agricoles et le soutien au revenu des agriculteurs est bénéfique à long terme, pour l'Europe, comme pour l'agriculture française, dès lors que les filets de sécurité sont mis en place et que le soutien est conçu pour favoriser la vocation territoriale de l'agriculture. Le rapport est suivi de commentaires soulignant, d'une part, que la référence aux marchés mondiaux est pertinente pour les cultures, mais ne l'est pas pour les productions animales - l'équilibre à rechercher se situant à l'échelle communautaire et appelle un degré de découplage plus faible - et, d'autre part, que les futures négociations commerciales devront concevoir et adapter la manière dont l'OMC appréhende l'effet de certaines réglementations nationales sur le commerce mondial - les éléments à considérer en matière de normes dans le domaine agricole étant souvent source de difficultés.





 







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Agriculture
et
négociations
commerciales


Rapport
Dominique Bureau
Jean-Christophe Bureau




Résumé


Il faut ajouter une dimension commerciale à la réflexion qui est engagée
sur l'évolution des politiques agricoles, au niveau national avec le projet de
loi d'orientation agricole, et au niveau communautaire dans le cadre de
l'Agenda 2000. Jusqu'à présent, les contraintes résultant de l'Uruguay Round
ont en effet été limitées car la réforme de la politique agricole commune
(PAC) de 1992 les avait anticipées, et l'accord particulier avec les États-Unis
a permis à la majeure partie des aides aux producteurs d'échapper, au
moins jusqu'en 2003, aux contraintes de réduction du soutien (clause de
paix). À moyen terme, les engagements pris nécessitent cependant des adap-tations
de la PAC. De plus, l'accord de Marrakech précisait que, dans le
domaine agricole, un nouveau cycle commencerait au plus tard en 1999, et
devrait viser des réductions progressives et substantielles du soutien et de
la protection de l'agriculture.
La gamme des sujets qui seront abordés lors de ces futures négociations
est très vaste. La pression des grands exportateurs sur la question des ex-portations
subventionnées devrait cependant dominer encore ce prochain
cycle. Par ailleurs, les règles établies par l'OMC en matière de soutien
tendront à s'appliquer pleinement au-delà de la clause de paix. Enfin, il
importe d'anticiper les tendances d'évolution à long terme de la protection
vis-à-vis des échanges, pour ne pas se retrouver dans des situations analo-gues
à celles rencontrées au milieu des années quatre-vingt avec la concur-rence
des produits de substitution des céréales pour l'alimentation animale.
Tout ceci conduit à évaluer la compatibilité des différents processus pous-sant
à la réforme du soutien à notre agriculture, et notamment les condi-tions
d'émergence dans ce contexte commercial d'une agriculture adaptée
aux territoires européens.
Les échéances multilatérales nous forcent à résoudre des problèmes qui
remontent en fait au moment où l'agriculture communautaire est devenue
autosuffisante car, dès cette époque, le soutien des prix, via les mesures
aux frontières et les prix d'intervention, n'était plus générateur de recettes
budgétaires, mais tendanciellement de dépenses, et ne pouvait plus être
présenté au consommateur comme la contrepartie de la suppression de pé-nuries.
Aujourd'hui le soutien public à l'agriculture demeure déterminant
pour assurer la viabilité de la plupart des exploitations. Mais celui-ci
contribue aux déséquilibres des marchés agricoles européens, et est hétéro-gène,
ce qui pose un double problème de légitimité entre agriculteurs, et
vis-à-vis des contributeurs. La dégressivité des compensations des baisses
des prix passées constitue une première réponse. Aussi bien les règles éta-blies
par l'OMC en matière de soutien que les engagements pris en matière
de réduction des exportations subventionnées, conduisent cependant à en-visager
un approfondissement du processus de « découplage » entre les prix
agricoles et le soutien au revenu des agriculteurs. Ce processus nécessite
certes des phases de transition pour les agriculteurs européens, alors que


les réformes réalisées suite au Fair Act de 1996 et la situation commerciale
pousseront à élever le niveau d'exigence du côté américain. En ce domaine,
il n'apparaît cependant pas, au niveau des principes, de contradiction es-sentielle
entre le processus de libéralisation des échanges agricoles, et l'exis-tence
de politiques internes visant à favoriser une agriculture
multifonctionnelle, dès lors que celles-ci recourent à des instruments plus
efficaces que le soutien des prix. En pratique, il est en revanche crucial que
la définition précise des critères de la « boîte verte » permette de concréti-ser
l'attention apportée, en France et plus généralement en Europe, aux
services écologiques et territoriaux fournis par l'agriculture. Mais, à la con-dition
que les agriculteurs qui subiront les baisses de prix soient équitable-ment
compensés par les bénéficiaires au niveau européen et que des filets
de sécurité soient mis en place, une telle approche est source d'efficacité
économique à long terme.
D'une part, elle contribue à la résorption des déséquilibres des marchés
agricoles européens. De ce point de vue, elle est préférable à une approche
par contingentements, qui empêche la France d'exprimer ses avantages
comparatifs et sa compétitivité au niveau intra-communautaire. L'absence
de distorsions de concurrence à ce niveau est essentielle. C'est dans cette
perspective que doit être analysée l'orientation consistant à baisser à nou-veau
les prix dans les grandes cultures, et non comme moyen d'accroître à
tout prix les parts de marché en volume dans les échanges internationaux
de céréales. Pour les mêmes raisons, l'hypothèse d'une baisse du prix du
lait mérite une analyse approfondie. Cette baisse ne peut cependant être
que progressive. En tout état de cause une plus grande souplesse dans
l'allocation des quotas laitiers doit simultanément être recherchée.
D'autre part, l'idée de découplage n'est pas contradictoire avec la vo-lonté
de développer une agriculture multifonctionnelle. Pour être pérenne,
la fourniture de services territoriaux et écologiques doit en effet résulter,
au-delà d'un soutien de base relativement neutre, lié au foncier, d'incita-tions
économiques plus ciblées, représentatives de leur valeur pour la col-lectivité.
Pour s'adapter aux conditions locales, une approche en partie con-tractuelle
apparaît pertinente en ce domaine. Mais elle ne doit pas être sy-nonyme
d'opacité. Simultanément, les agriculteurs doivent être véritable-ment
incités à réduire leurs pollutions.


Concilier l'attention portée par l'OMC aux obstacles aux échanges non
tarifaires, tels que les normes, et les exigences accrues des consommateurs
et des populations concernant les modes de production agricoles apparaît
en revanche plus complexe. En effet, les deux objectifs sont légitimes mais
contradictoires, ce qui rend souvent délicat le respect des principes fonda-mentaux
de spécialité des institutions, suivant lesquels le domaine de com-pétence
de l'OMC se limite aux échanges, l'OMC n'examinant les poli-tiques
environnementales, par exemple, que du point de vue de leurs effets
sur le commerce, et n'intervenant pas dans l'élaboration de ces politiques
ou dans celle des normes.
Comme pour toute libéralisation des échanges, les négociations sur les
barrières non tarifaires font face à un dilemme, chaque pays ayant indivi-duellement
intérêt à essayer de maintenir des entraves aux importations,
génératrices de distorsions. Mais le développement de ce même comporte-ment
par tous leur est finalement défavorable. S'il ne saurait évidemment
être question d'envisager des concessions unilatérales, le risque d'accor-der,
dans ce cas, une importance excessive à la volonté de défendre straté-giquement
nos producteurs doit être signalé. Non seulement ceci peut né-gliger
l'intérêt du consommateur, mais la volonté de maintenir des normes
nationales constituant des entraves au commerce peut de plus générer des
contraintes administratives et des surcoûts de production, au point de cons-tituer
en fait un désavantage compétitif. Il semble donc préférable de déve-lopper
et centrer les politiques de qualité sur leur motivation première, qui
est de garantir la sécurité des produits et d'informer les consommateurs.
Une telle approche peut être un facteur de compétitivité hors-prix.
Dans son commentaire, Pierre Jacquet souligne la concentration des aides
et observe que le dispositif actuel de soutien étouffe les avantages compa-ratifs
de la France. Il considère que le débat sur la renationalisation des
aides est salutaire car il oblige à réfléchir à leur légitimité et il plaide pour
que l'Europe ait une position offensive dans ces négociations. Il souligne
par ailleurs leur difficulté s'agissant des normes, car il faut éviter le risque
de débordements dangereux sur le plan éthique ou sanitaire et celui de créer
un carcan rigide bridant l'innovation. Paul Champsaur rappelle que la ré-forme
de 1992 a bien fonctionné et a bénéficié à l'agriculture française, qui
a intérêt en général à une régulation par les prix. Toutefois la référence aux
marchés mondiaux, qui est pertinente pour les grandes cultures, ne l'est pas
pour les productions animales, pour lesquelles l'équilibre à rechercher se
situe au niveau communautaire, et dont le degré de découplage ne peut être
aussi élevé. En matière d'aménagement territorial, il insiste sur la nécessité
de règles objectives et transparentes reflétant les caractéristiques de sol et
de territoire.