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Expertise concernant les édifices menaçant ruine et les immeubles et îlots insalubres

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil général des ponts et chaussées

Editeur :

  • Conseil général des ponts et chaussées

Date de remise : Novembre 1998
145 pages

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Ce rapport fait d'abord un état des lieux du parc de logements insalubres, puis il rappelle les mécanismes juridiques et financiers à la disposition des collectivités publiques, ensuite, il fait des propositions de travail sur les plans juridique et financier et envisage la création d'un observatoire des logements privés (nombreuses annexes juridiques et financières notamment sur la déclaration d'insalubrité, les normes d'habitabilité, les différentes aides financières).


SECTION 1


SECTION 2


SECTION 3


SECTION 4







NOTE de SYNTHESE


En 1996 subsistent encore quelques 935.000 logements totalement inconfortables, habités pour 45 % par les propriétaires, pour 26 % par des locataires privés (4 % en HLM) et pour 24 % par des sous-locataires, les locataires en meublés et "d'autres statuts".


La présence de la norme "confort" ne signifie pas, pour autant, que le parc jouant un rôle social de fait soit réduit à ces logements "hors normes" car l'insalubrité est un état qui affecte aussi des logements, par ailleurs "aux normes, mais inentretenus, vétustes, humides etc ... Aucun élément statistique, aucune source ne permet de mesurer l'importance de ce parc insalubre et nul ne le connaît ni ne l'approche, ni au niveau communal, ni au niveau départemental. Or l'insalubrité existe partout, comme en attestent les plaintes aux services communaux d'hygiène et de santé, aux services sociaux, l'action des FSL et des CAF; les mécanismes actuels sont mal connus ou mal utilisés, mais aussi insuffisants. La sortie de logements insalubres est un motif important de la demande de relogement d'urgence des ménages . Les immeubles menaçant ruine, et occupés, ne constituent un problème de logement que dans des cas très ponctuels, dont Paris . Les immeubles et logements vacants doivent être intégrés à l'analyse, car, inentretenus, ils peuvent être insalubres ou menacer ruine, constituer une source d'insalubrité pour les voisins, être occupés à nouveau ( loués ou vendus en accession à la propriété ) et ce sera l'effet de la prochaine taxe pour inhabitation, et, enfin, sont à la fois un signe et une cause de dévalorisation du secteur.


Intervenir sur ce parc, qui joue un rôle sensible dans la chaîne de certains itinéraires résidentiels (rarement analysé) relève à la fois du respect de la dignité humaine et de l'efficacité sociale. Maintenir le rôle social de ce parc, mais dans des conditions minimales d'habitabilité, de salubrité et d'équipement, permettrait d'alléger certaines pressions sur le parc HLM et de conserver une certaine mixité sociale dans les quartiers concernés.


Ce "marché du taudis" est en partie un marché "noir" clandestin, difficile à réguler par nature et abritant des locataires étrangers, fragiles, en situation plus ou moins régulière. Mais ce marché locatif est aussi un marché officiel, dont les bailleurs sont connus, les baux de location convenables, les allocations logement perçues régulièrement et légalement, marché d'où les agences immobilières ne sont pas absentes. Dans tous les cas c'est un marché hautement rentable car les valeurs immobilières de ces sous - logements sont très basses. Les loyers des logements anciens inconfortables ont augmenté de 97% entre 1984 et 1996, pour 83% sur le marché libre, 72% pour les HLM et 28% du coût de la vie .


Ces immeubles insalubres ou menaçant ruine, souvent situés dans des quartiers ou zones dévalorisées, sont aussi un facteur de dévalorisation, et cette spirale de pauvreté génère des phénomènes inquiétants de type "ghetto" et laisse place à toutes les formes d'exploitation humaine. Une revalorisation contrôlée et encadrée pourrait ainsi bénéficier aux ménages défavorisés, aujourd'hui totalement captifs .


La lutte contre l'insalubrité et l'extrême vétusté des immeubles devrait être explicitement incluse dans les démarches locales et les processus opérationnels, (plans départementaux d'accès au logement des personnes défavorisées, PLH, OPAH et autres opérations ou actions d'aménagement ) ainsi que dans les contrats de ville où l'on ne peut que noter la quasi inexistence de la prise en compte de ces problèmes.


Dans cette logique, les mesures proposées tendent à faire sortir les législations relatives à la ruine et à l'insalubrité de leur seul aspect de police pour les réorienter vers la réhabilitation, car les logements concernés jouent un incontestable rôle social . Si une analyse rapide des pratiques locales montre une certaine efficacité dans le traitement social du maintien ou de l'accès au logement, on ne peut que constater, en effet, que le traitement du bâti n'a pas suivi et un parc de "mauvais logements" continue d'accueillir des ménages dans des conditions inacceptables.


Objectifs des principales mesures proposées :


Objectifs des principales mesures proposées :


. intégrer explicitement la notion logement décent respectant la dignité humaine dans le droit au logement


. conserver un parc privé à vocation sociale dans le marché du logement, mais dans des conditions convenables d'habitat


. décourager les propriétaires indélicats, "marchands de sommeil", qui trouvent une excellente rentabilité financière à la location des immeubles très dégradés


. décourager les nouvelles formes de " mauvais logements" et prévenir certains processus d'insalubrisation


. améliorer le traitement urbain des îlots de pauvreté et de précarité


Principales mesures législatives proposées


Principales mesures législatives proposées


. Améliorations communes aux législations relatives au péril et à l'insalubrité


Considérations liminaires


On peut se poser la question de traiter par une même mesure juridique les deux catégories d'immeubles (lorsque ce sont des immeubles d'habitation, occupés ou suceptibles de l'être) dont les conséquences sont proches pour les occupants (état impropre à l'habitation pour des raisons de sécurité et /ou de salubrité) . Ceci nécessiterait de bouleverser l'architecture des textes et des compétences actuelles. Deux solutions sont possibles, soit tout réunifier dans une police du préfet, soit tout réunifier dans la police municipale. La première solution consisterait à supprimer une partie de la police municipale de la sécurité aux maires, ce qui est parfaitement inopportun ; la seconde est contradictoire avec le dispositif crée par la loi " exclusion " en matière de saturnisme, lequel relève de la police spéciale du Préfet. La lutte contre le saturnisme et la lutte contre l'insalubrité sont appelées à etre complémentaires, et il ne faut pas les dissocier .


Ma proposition est donc d'en rester à législations constantes, à améliorer, d'unifier un certain nombre de conséquences de droit et d'outils financiers, de façon à mettre fin à certaines distorsions et à certaines incohérences observées, à Paris notamment.


Le point essentiel est de réintroduire systématiquement ces immeubles dans des processus opérationnels et d'aider les collectivités locales en ce sens .


. Renforcer la sécurité juridique des procédures, notamment par les mesures suivantes :


- simplifier les formes de notification pour assurer leur sécurité et leur efficacité, faciliter les procédures contre inconnu (publicité collective, affichage en mairie) comme dans d'autres législations et inscrire au fichier des hypothèques les arrêtés d'insalubrité et de péril pour assurer leur suivi lors des mutations.


- compléter le contenu obligatoire des arretés de péril ou d'insalubrité (relogement, réintégration, suivi des travaux, aides ouvertes, sanctions)


* Faciliter les travaux de sortie d'insalubrité ou de péril :


- ouvrir pour tous les propriétaires la faculté de remplir leur obligation d'exécuter les travaux prescrits en offrant leur immeuble ou leur logement en bail à réhabilitation, en bail à construction ou en bail emphytéotique à une personne publique, ou à une personne de droit privé, y autorisée par le Préfet, cette personne s'engageant à procéder aux travaux et à réintégrer ou reloger les occupants (y compris les propriétaires).


- provoquer la nomination d'un administrateur provisoire, à l'initiative de l'administration, pour les immeubles déclarés insalubres ou menaçant ruine en copropriété .


- Inciter les communes à engager les travaux d'office par l'institution à leur bénéfice d'une hypothèque légale de 1er rang pour leur permettre de récupérer le coût des travaux engagés et celui du relogement, à la première mutation du bien .


* Accroître le parc à vocation sociale à partir de ces immeubles


- Ouvrir aux collectivités publiques la possibilité d'acquérir par DUP les immeubles insalubres remédiables et les immeubles menaçant ruine, après mise en demeure faite aux propriétaires d'effectuer les travaux prescrits restée sans effet, à charge pour celles-ci de procéder aux travaux prescrits et de les destiner à du logement à vocation sociale (avec réintégration ou relogement des occupants, y compris des propriétaires)


- Ouvrir pour ces mêmes motifs le droit de préemption urbain, y compris renforcé, aux collectivités publiques et aux mêmes conditions que ci - dessus, dans un projet d'ensemble affiché


- Déduire de l'évaluation du bien acquis par la collectivité publique le coût des travaux de remise en état figurant dans les arrêtés les ayant prescrits ainsi que le coût forfaitaire du relogement .


* Créer une protection des occupants des logements et immeubles insalubres ou menaçant ruine sur les bases suivantes :


- la responsabilité du relogement incombe au propriétaire; à défaut, le relogement sera assuré par la collectivité locale aux frais de celui-ci. La contribution du propriétaire serait forfaitairement calculée comme il est dit au L. 521 du CCH (15 % de la valeur logement nécessaire au relogement ).


- garantir le droit de réintégration des occupants lorsque le relogement nécessité par les travaux à faire n'est que provisoire.


. Rendre effectif le droit des occupants au relogement, au titre des diverses législations, en complément de la précédente mesure. Aujourd'hui les dispositions applicables relèvent de cinq codes, non cohérents entre eux et de graves lacunes subsistent, notamment dans le code de l'expropriation.


. prévenir les phénomènes d'insalubrisation et de ruine


- Contrôler les conditions de mise en copropriété des immeubles anciens pour éviter les phénomènes d'insalubrisation par l'institution d'une autorisation de mise en copropriété, aux fins d'habitation, des immeubles construits depuis plus de 15 ans, par exemple. L'objectif est de permettre de satisfaire (après travaux, le cas échéant) aux conditions minimales d'habitabilité, de salubrité et de sécurité.


- étendre la procédure "d'état d'abandon manifeste " aux lots de copropriété pour traiter les lots en déshérence qui bloquent les copropriété, clarifier les conditions d'acquisition des biens et revoir les délais, aujourd'hui incohérents .


- améliorer le traitement urbain des îlots de pauvreté et de précarité: il s'agit d'un chantier complexe; la revalorisation de ceux-ci passe par une amélioration des mécanismes juridiques et financiers d'intervention, et ceci implique d'améliorer ( ou de créer) des outils pour traiter ces îlots de pauvreté afin de leur redonner des conditions convenables d'habitabilité urbaine. Instituer la lutte contre l'insalubrité comme une opération d'aménagement à part entière, tant en sortie d'insalubrité qu'en démolition et reconstruction serait une première étape ; codifier la loi VIVIEN ( hors partie intéressant le code de la santé publique) dans cette optique serait davantage qu'un acte de bonne administration.


Propositions d'ordre réglementaire et financier


Propositions d'ordre réglementaire et financier


Remarque liminaire: il serait bon de mettre un peu d'ordre dans les six réglementations différentes intéressant les logements existants en matière d'habitabilité et de clarifier les conséquences de droit de chacune; cela doit s'articuler avec le futur décret "habitat" qui doit remplacer les RSD.


- créer une section "habitat" dans les conseils départementaux d'hygiène pour mieux traiter les problèmes d'insalubrité . Aligner la Ville de Paris sur le droit commun en cette matière .


- remettre à plat et actualiser la grille d'insalubrité de 1971, à la fois pour faciliter les travaux de sortie d'insalubrité et pour traiter les immeubles récents, comme les immeubles anciens, notamment en copropriété. Cette proposition est à articuler avec le futur décret "habitat".


- revoir les conditions réglementaires d'octroi des allocations logement et du tiers-payant au regard des conditions d'habitabilité. Ce même dispositif devrait être appliqué aux aides à l'accès au logement délivrées par les FSL. La perspective de voir revenir les logements vacants depuis plus de deux ans sur le marché, suite à l'institution de la taxe pour inhabitation, rend d'autant plus indispensable cette réflexion.


- réévaluer les financements actuels pour permettre une véritable action de lutte contre l'habitat insalubre et, notamment dans les copropriétés; ouvrir les mêmes dispositifs financiers pour les immeubles menaçant ruine et permettre leur remise en l'état complet d'habitabilité .


La nécessité de traiter au fond la question du saturnisme au delà des travaux palliatifs prévus par la loi "exclusions" rend indispensable la redefinition des financements .


Un organisme financier unique devrait traiter de l'ensemble des problèmes de réhabilitation engagés par les propriétaires privés y compris l'insalubrité et le péril : ce pourrait être le rôle d'une grande ANAH


Améliorer les financements PLA pour favoriser l'acquisition-amélioration en sortie d'insalubrité et réviser les conditions de financement de la RHI, aujourdhui exclusivement consacrée à la démolition et à la construction neuve.







Annexe n °1


Paris, le 19 février 1998


CD/NB-98/108


Madame l'Inspecteur général,


Notre pays connaît encore de nombreux cas d'immeubles insalubres ou menaçant ruine abritant des populations dans des conditions particulièrement difficiles.


Plusieurs situations ont abouti récemment, à Paris notamment, à mettre en évidence les difficultés concernant entre autres une intervention publique rapide et efficace alors même que la santé et la sécurité des familles concernées étaient manifestement en cause.


A partir de ces cas permettant une analyse concrète des situations de précarité urbaine ainsi mises à jour, je souhaite que vous procédiez à une expertise des conditions d'application des législations relatives respectivement :


. aux immeubles menaçant ruine


. aux immeubles et îlots déclarés insalubres


Cette expertise devrait vous permettre d'évaluer l'adéquation de ces législations à la situation de ces immeubles, tant au plan physique qu'au plan social, sachant qu'ils jouent aussi un rôle d'habitat social de fait.


Vous prendrez, pour ce faire, tous contacts utiles auprès des services de l'Etat, des villes, des organismes agissant dans le cadre du logement.


Vous examinerez également, en liaison avec les services du Préfet de PARIS et ceux du Préfet de Police de PARIS, la situation particulière de la ville et du département de PARIS au regard des mêmes législations et du statut particulier de la ville de Paris et des conventions actuelles.


Madame Nancy BOUCHÉ


Inspection Générale


Grande Arche


92055 LA DEFENSE


Vous analyserez, notamment :


. Les procédures juridiques applicables (arrêtés de péril, arrêtés d'insalubrité, RHI) et les financements afférents destinés à l'amélioration de l'état des immeubles,


et, au vu des cas étudiés


. Les modalités effectives de mise en oeuvre des textes en vigueur et les difficultés de toute nature rencontrées par l'ensemble des acteurs, qu'ils soient institutionnels ou simples habitants.


Cette analyse sera l'occasion de souligner ce que les textes en vigueur impliquent en matière de :


. responsabilité des collectivités publiques,


. responsabilité des propriétaires et copropriétaires,


. protection des occupants dans l'optique de l'accès ou du maintien des familles concernées dans un logement décent dans le respect de l'égalité de tous vis-à-vis du droit au logement.


ainsi que de valider leur pertinence.


En second lieu, sur la base de cette expertise, vous voudrez bien me faire toutes propositions concrètes permettant d'améliorer, dans un souci d'efficacité et dans le respect des droits de chacun, les dispositifs applicables, en distinguant ce qui relève de l'instruction administrative, des mécanismes de financement, du domaine réglementaire et du domaine législatif.


Vos propositions pourront concerner, si nécessaire, les législations et réglementations connexes.


Votre approche constituera la première partie d'un travail plus ample sur la problématique des quartiers anciens dévalorisés qui sera conduit par la DAFU et la DHC dans le cadre du projet de loi sur l'urbanisme prévu au second semestre de 1998 du travail gouvernemental.


Pour mener à bien cette mission, vous articulerez votre mission avec les différents services du ministère chargé de l'Habitat et de l'Urbanisme. Vous prendrez les contacts nécessaires avec les représentants compétents du ministère de l'Intérieur, du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, du Secrétariat d'Etat à la Santé et, en tant que de besoin avec les services concernés des ministères de la Justice, des Finances et de la Culture.


Une assistance juridique sera mise à votre disposition pour vous aider à mener à bien cette tâche.


S'agissant de rechercher et de mettre en oeuvre des réponses appropriées à des situations de logement intolérable, j'attache une grande importance à votre mission. Je souhaiterais pouvoir disposer d'un rapport d'étape susceptible de déboucher sur des propositions à caractère législatif dans un délai de trois mois. Vous tiendrez mon cabinet régulièrement informé, de l'avancement de votre travail.


Je vous remercie d'avoir accepter cette mission et vous prie de croire, Madame l'Inspecteur général, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.






 
 

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