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Propositions pour un renforcement de la sécurité sanitaire environnementale : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1999
184 pages

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La première partie du rapport définit la problématique des risques sanitaires liés à l'environnement, en présentant ses enjeux et le caractère récent de cette approche "santé-environnement". La deuxième partie dresse le constat d'une réponse inadaptée apportée par l'organisation institutionnelle actuelle qu'il s'agisse de la recherche, de la veille, de l'évaluation, de la gestion ou de la prévention des risques sanitaires liés à l'environnement. Enfin la troisième partie formule des propositions qui s'articulent autour de trois axes : renforcer la connaissance sur les risques, mieux coordonner les interventions de l'Etat et de ses partenaires et organiser l'exercice de la démocratie citoyenne.


Pourquoi un nouveau rapport sur ce thème, alors que plusieurs rapports parlementaires ont récemment abordé cette question


Pourquoi un nouveau rapport sur ce thème, alors que plusieurs rapports parlementaires ont récemment abordé cette question ? Le rapport Mattéi de décembre 1995 étudie le lien entre la santé et l'environnement, particulièrement chez l'enfant, le rapport Huriet de décembre 1996 " Renforcer la sécurité sanitaire en France " a été le prélude à la création du Comité National de Sécurité Sanitaire, de l'Institut de Veille Sanitaire et des Agences de Sécurité Sanitaire des produits de santé et des produits alimentaires ; enfin, le plus récent est le rapport Le Déaut sur le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire.


En outre, pour assurer la cohérence et l'efficacité du dispositif de sécurité sanitaire, la loi 98-535 du 1er juillet 1998 a créé les structures précitées. Elle prévoit aussi, dans son article 13, l'examen de " l'opportunité et de la faisabilité de la création d'une agence de sécurité sanitaire de l'environnement ". La création de cette agence avait été votée à l'unanimité par la commission des Affaires Sociales de l'Assemblée Nationale, avant la première lecture.


Le souhait du Gouvernement, après avoir pris la mesure des enjeux soulevés à l'occasion de l'adoption de cette loi, par l'actualité et par nos concitoyens, était de compléter l'examen du dispositif dans le champ de l'environnement. C'est pourquoi le Premier Ministre nous a confié, le 18 mai 1998, une mission d'analyse et de réflexion auprès du ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et du secrétaire d'Etat à la Santé. Cette mission est relative à la " prévention, l'évaluation et la gestion des risques sanitaires liés à des perturbations de l'environnement " et doit notamment réfléchir à la création d'une " agence de sécurité environnementale ", selon les termes de notre lettre de mission.


Cet examen s'est révélé particulièrement opportun et attendu. En effet, nous avons pu constater que, dans un contexte de plus en plus répandu de crise de confiance du public, voire de paniques, l'importance des risques sanitaires liés à l'environnement n'est pas toujours bien comprise, bien mesurée, ni bien traitée.


En outre, face à un alarmisme systématique et réducteur, il est tentant de minorer la réalité de ces risques, en arguant de l'amélioration globale de la santé de la population, de la diminution des pollutions issues de l'activité humaine ou de la prévalence des facteurs génétiques ou comportementaux dans la genèse des pathologies. Or, l'homme reste vulnérable face à son environnement et aux perturbations qu'il y introduit. Il faut donc nous préparer à affronter, à travers de nouvelles démarches de prévention et de précaution, des problèmes particulièrement complexes, mais essentiels puisqu'ils concernent la santé publique et la protection de l'environnement.


Notre mission s'est donc fixé plusieurs objectifs :


- permettre une véritable prise en compte des liens entre la santé et l'environnement au sein de politiques publiques,


- cerner les dysfonctionnements majeurs dans l'approche actuelle de ce champ au sein de l'administration et des organismes publics afin de pouvoir rendre l'intervention publique plus efficace et plus opérationnelle,


- proposer un renforcement de la prévention des risques sanitaires liés à l'environnement. Il est urgent de mieux identifier et évaluer les risques, de déterminer des priorités et de mener une politique de prévention des crises, et pour cela de mettre en place une organisation institutionnelle efficace, identifiant les responsables et leurs missions,


- veiller à la cohérence entre le dispositif de sécurité sanitaire créé par la loi du 1er juillet 1998 concernant les produits de santé et l'alimentation et les propositions que nous sommes amenés à faire en réponse à la demande du Premier Ministre.


Une pression croissante en faveur d'un renforcement de la sécurité sanitaire ainsi qu'un contexte favorable à cette évolution renforcent la pertinence de notre mission et l'attente de ses conclusions :


- une exigence citoyenne tout d'abord, qui se manifeste par une demande d'informations plus grande ; il est nécessaire de mieux communiquer sur ces sujets pour éviter des phénomènes de psychose et pour asseoir la crédibilité du décideur en cas de crise : la transparence de l'information est un impératif ;


- les leçons du passé : la crise de la vache folle, la crise de l'amiante notamment ont révélé des dysfonctionnements ; cependant, il n'est ni satisfaisant ni acceptable que les évolutions législatives ou réglementaires aient lieu sous la pression des crises et donc de l'urgence. Les pouvoirs publics doivent se doter d'une capacité d'anticipation suffisante pour guider leur action ;


- une évolution de la doctrine : la consécration du principe de précaution par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement et sa reconnaissance par le Conseil d'Etat dans sa jurisprudence impliquent, au-delà de la notion de prévention, la prise en compte du risque incertain ;


- une attente exprimée par toutes les personnes auditionnées qui soulignent les faiblesses actuelles de l'expertise et de l'évaluation des risques en France ;


- un contexte international et européen qui implique un engagement plus grand de la France dans ce champ de la santé et de l'environnement, sous peine de se voir dicter des normes et des directives européennes sans avoir contribué activement à leur élaboration.


Nous avons exclu du champ de ce rapport les risques liés à des comportements individuels dont la dimension sanitaire a déjà été traitée par M. J.F. Mattéi, ainsi que les questions relatives à la sécurité nucléaire. Pour ces dernières, il existe un dispositif institutionnel d'évaluation et de gestion des risques, qui a fait l'objet encore récemment d'études approfondies. Nous voulons néanmoins insister sur l'opportunité des échanges de pratiques et d'expériences entre les intervenants en matière de sécurité nucléaire et leurs homologues des autres domaines de la santé environnementale.



Le présent rapport est construit en trois parties :


La première définit la problématique des risques sanitaires liés à l'environnement, en présentant ses enjeux et le caractère nouveau de cette approche " santé-environnement ";


la deuxième dresse le constat d'une réponse inadaptée apportée par l'organisation institutionnelle actuelle, qu'il s'agisse entre autres de la recherche, de la veille, de l'évaluation, de la gestion ou de la prévention des risques sanitaires liés à l'environnement ;


enfin, la troisième propose une refonte de ce dispositif. Certaines mesures sont à prendre d'urgence et d'autres à mettre en ouvre selon un échéancier pluriannuel.




CONCLUSION


Notre pays a connu tout récemment encore plusieurs crises sanitaires majeures provoquant une vive inquiétude dans l'opinion et la faisant douter des capacités d'action des pouvoirs publics. Il risque d'en connaître de nouvelles car les dangers sont multiples.


Nous subissons encore aujourd'hui le poids des inadaptations et des dysfonctionnements de notre administration ou des établissements publics dont la mission est de prévenir ou évaluer les risques.


Un système, l'organisation de notre sécurité sanitaire, est à compléter afin de poursuivre la mutation qui permettra de répondre aux carences institutionnelles et politiques constatées dans notre pays. Les premières réformes sont encourageantes. La loi du 1er juillet 1998, votée à l'unanimité par l'Assemblée Nationale et par le Sénat, a montré la volonté de la représentation nationale et du Gouvernement de s'engager dans une nouvelle voie.


Un dispositif clair a été mis en place avec la création du Comité National de Sécurité Sanitaire, de l'Institut de la Veille Sanitaire et des Agences françaises de sécurité sanitaire des produits de santé et des aliments. Il pourra être encore amélioré lorsqu'il aura été procédé à son évaluation.


Il nous faut aller au bout de la démarche initiée. Il ne se passe pas de semaine sans que les médias ne se fassent l'écho de graves risques sanitaires liés à l'environnement.


Chacun sait que les activités humaines accumulent depuis longtemps, et dans un mouvement qui s'accélère et s'amplifie, les facteurs de risques et les causes de perturbations de l'environnement. Tous les milieux sont touchés : habitat, lieux de travail ou de loisirs, milieux naturels.


Les impératifs de sécurité et d'efficacité doivent devenir les critères de l'action publique, que les risques soient connus ou incertains. Tous les risques liés aux agents physiques, chimiques et biologiques doivent être pris en compte au même niveau, qu'ils soient liés aux produits de santé, à l'alimentation ou à l'environnement. Quelle que soit l'origine du risque, des structures de même nature doivent assurer la protection de l'homme et de l'environnement.


Il faut prendre dès maintenant les mesures qui permettront d'éviter dans le futur des crises majeures, où la responsabilité des pouvoirs publics serait engagée. L'expérience montre que l'absence de décision pertinente en temps voulu peut entraîner des coûts économiques et politiques considérables.


Face à ces constats, nous formulons des propositions fondées sur la conviction que nous avons acquise de la nécessaire séparation des fonctions d'évaluation et de gestion des risques.


Adapter l'organisation de l'Etat, c'est le doter d'un outil de gestion harmonisé : l'installation d'un Comité de Liaison Interministériel de Sécurité Sanitaire Environnementale, réunissant des directions d'administration centrale concernées, pourra répondre à cette exigence.


La création d'un établissement public, l'Institut de Veille Environnementale, permettra de regrouper les acteurs de l'alerte. La mise en place de l'Agence de Sécurité Sanitaire Environnementale également sous la forme d'un établissement public, donnera à la France l'outil d'évaluation des risques qui lui fait aujourd'hui défaut.


Ces deux structures doivent pouvoir mener leurs travaux en toute indépendance.


Enfin, un Haut Comité Scientifique permettra de faire le lien entre les différentes structures de conseil, dont le Comité de Prévention et de Précaution et le Conseil Supérieur d'Hygiène Publique de France. Placé auprès des ministres chargés de la Santé et de l'Environnement, il constituera un lieu d'information, d'échanges et de débats.


Le soin que nous apporterons à la mise en place d'un dispositif clair et transparent, capable de redonner au citoyen la confiance qu'il a perdue, constituera le témoignage de notre volonté politique collective.


Le chemin de la réconciliation entre les décideurs et les citoyens est long et difficile. En procédant aux réformes qui s'imposent, en organisant le débat social, l'Etat remplira sa mission et s'assurera le respect et la confiance du citoyen.