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Gestion des ressources humaines dans l'administration : rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Auteur(s) :

    • FRANCE. Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1999
116 pages

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Après avoir dressé un état des lieux de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, le rapport examine les quatre grandes familles de préoccupations qui devraient être prises en compte pour assurer une gestion efficace des ressources humaines : la gestion administrative du personnel, les relations sociales, gestion et développement des ressources humaines (évaluation, carrière professionnelle, mobilité...) et l'organisation du travail. La dernière partie met l'accent sur la politique de développement des formations à la GRH : formation initiale et continue.


SYNTHESE DU RAPPORT
 
Alors que la prise de conscience, dans l'administration, de l'importance de la gestion des ressources humaines (GRH) date de plus de dix ans, il ressort de diverses enquêtes que celle-ci continue à souffrir d'un déficit de professionnalisme et d'une insuffisante reconnaissance. Le statut et la gestion paritaire sont encore souvent évoqués comme constituant des facteurs de blocage et, pour beaucoup de cadres opérationnels, la gestion des personnels reste une fonction essentiellement administrative qui ne les concerne pas.
Cette situation s'explique sans doute par l'importance attachée au statut qui a fait que, pendant longtemps, ou a eu tendance, dans l'administration à limiter la question de la gestion du personnel à l'application des règlements en occultant tout ce qui concerne véritablement le développement des ressources humaines.
Conséquence de cette vision réductrice de la fonction personnel, la place de la gestion des ressources humaines dans les programmes de formation, tant initiale que continue, se limite trop souvent à la portion congrue, confondue avec des généralités sur le management et réduite, dans la plupart des cas, à la présentation d'outils, sans se référer au contexte particulier des organisations publiques et aux conditions de mise en place de ces outils.
 
Une conception RENOUVELÉE de la gestion des ressources humaines
L'administration ne manque pourtant pas d'atouts pour développer une gestion performante de ses personnels. On peut citer en premier lieu l'attachement au service public, largement partagé par les agents, qui constitue un élément essentiel de motivation. La stabilité du personnel et son très bon niveau de recrutement initial sont deux autres caractéristiques de la gestion des ressources humaines dans le secteur public qui doivent faciliter une démarche de développement des ressources humaines au service d'une politique d'amélioration de la qualité du service public.
Pour tirer le meilleur parti de ces atouts il convient d'avoir de la fonction personnel une conception élargie dépassant la seule dimension " administration du personnel ", et assurant le nécessaire équilibre entre les impératifs statutaires propres à la fonction publique et la volonté de développement des personnes et des compétences.
Une conception renouvelée de la gestion des ressources humaines dans l'administration devrait prendre en compte quatre grandes familles de préoccupations.
La première concerne la gestion administrative du personnel qui constitue à l'évidence le support et la base de la gestion du personnel.
La seconde concerne les relations sociales, c'est-à-dire ce qui recouvre les relations et négociations de l'administration avec les partenaires sociaux.
La troisième est celle de la gestion et du développement des ressources humaines, c'est-à-dire tout ce qui touche à l'évaluation, à l'orientation et à la gestion des carrières, à la mobilité fonctionnelle et géographique, à la formation, à la valorisation, à la responsabilisation et donc à la motivation.
Enfin la quatrième famille de préoccupations concerne l'organisation du travail et la vie au travail.
Dans une telle conception la fonction personnel devient alors une véritable fonction " gestion des ressources humaines ". Fonction partagée, elle implique un ensemble d'acteurs au premier rang desquels, bien sûr, les professionnels de la GRH, mais aussi l'encadrement en général qui doit prendre en charge la GRH de proximité, centrée sur le développement des ressources humaines.
Six grands principes d'action peuvent être identifiés, constituant autant de leviers pour engager la rénovation de la fonction personnel :
 la recherche d'une gestion de proximité,
la professionnalisation des recrutements par la voie du concours, élément clé d'une politique de gestion des ressources humaines,
l'évaluation des agents et tout particulièrement l'entretien individuel qui en est le support,
la mobilité en tant que facteur d'efficacité et de dynamisme pour les personnes comme pour les services,
la formation continue, levier puissant d'adaptation des agents à l'évolution des métiers et aux nouvelles compétences exigées,
la transparence des règles et des critères de gestion, condition de succès de l'émergence d'une nouvelle culture de GRH.
Mais le changement souhaité ne pourra être que progressif et il sera essentiel de responsabiliser les syndicats et de leur donner les moyens de s'impliquer dans cette démarche. L'évolution devrait se concevoir dans le cadre d'une stratégie s'inscrivant dans la durée et articulant amélioration du service public et valorisation des ressources humaines.
Cela suppose une large sensibilisation impliquant les représentants de toutes les parties prenantes à la définition d'une nouvelle politique de GRH, laquelle pourrait s'exprimer sous la forme d'une véritable charte interministérielle de la GRH, servant de cadre de référence commun à l'ensemble des démarches que les gestionnaires pourraient décliner à leur initiative au plan ministériel.
La modification en profondeur des pratiques quotidiennes de gestion des agents exige d'accompagner la démarche par un effort important de formation en direction des cadres sous la forme d'une politique globale de formation à la GRH, ambitieuse et exigeante.
Pour une politique de développement des formations à la GRH
La politique de formation à la GRH préconisée distingue :
 la formation initiale pour laquelle une meilleure sensibilisation aux problèmes de ressources humaines doit être organisée, 
la formation continue pour laquelle une formation différenciée doit être envisagée suivant le public visé.
S'agissant de la formation initiale, il est proposé de doter les futurs cadres formés dans les écoles d'application de l'administration (ENA, IRA, autres écoles) d'un corpus de techniques de GRH fondamentales, mais aussi et surtout, de développer chez eux l'attitude et les réflexes à acquérir pour faire face à des problèmes de gestion du personnel.
Pour améliorer la qualité des programmes de formation il est préconisé, d'une part, de rapprocher l'enseignement initial à la GRH, des universités et des écoles de gestion avec lesquelles des programmes communs pourraient être envisagés, d'autre part, de développer des méthodes pédagogiques adaptées et de s'assurer du professionnalisme des intervenants.
De ce point de vue la DGAFP devrait valoriser les initiatives des écoles et il pourrait être mis en place auprès du Directeur général de l'administration et de la Fonction publique une instance composée d'experts (praticiens et universitaires), responsable de l'homologation, de l'évaluation et de la valorisation des programmes consacrés à la GRH.
Par ailleurs il est proposé de tirer un meilleur parti des stages en créant les conditions pour que les fonctionnaires-élèves puissent, lors de leur stage, prendre conscience des difficultés concrètes de la GRH.
Il leur serait demandé d'effectuer un diagnostic du service en matière de GRH et de consacrer une partie de leur rapport de stage à une analyse de ces questions. Ce travail devrait évidemment être préparé (enseignements adaptés avant le départ en stage), accompagné (points d'étape réguliers avec les enseignants en GRH) et évalué.
En matière de formation continue, il est proposé des actions et des parcours de formation par type de public concerné, à savoir :
 les professionnels de la GRH, spécialistes en poste dans les services de personnel, tant au niveau central que dans les services déconcentrés ;
les non-professionnels, cadres dirigeants et cadres opérationnels
les directeurs de personnel eux-mêmes.
En ce qui concerne les professionnels de la GRH il est préconisé que les cadres nouvellement affectés à un poste de gestionnaire reçoivent une formation d'adaptation à l'emploi. Organisées sur le plan ministériel, ces formations pourraient se concevoir dans le cadre de partenariats avec les universités proposant des DESS de gestion de ressources humaines.
Pour les cadres déjà expérimentés des sessions de formation continue seraient organisées sur des points spécifiques de la politique ministérielle en matière de ressources humaines.
Parallèlement à cette politique de formation en direction des spécialistes de la GRH, les ministères devraient dans la gestion de ces cadres reconnaître leurs compétences et concevoir pour eux des parcours qualifiants, afin de favoriser la constitution d'une véritable expertise en matière de GRH.
Au niveau interministériel, la DGAFP devrait contribuer au développement d'une expertise en GRH par une action pilote de formation interministérielle s'adressant à des gestionnaires d'administration centrale (chefs de bureau et sous-directeurs) partageant des préoccupations communes : conduite de la déconcentration, gestion prévisionnelle, méthodes d'évaluation, mise en place de politiques de formation, professionnalisation des concours.
La formation des cadres dirigeants, essentiellement les chefs de services déconcentrés, devrait, elle, surtout viser à montrer en quoi la GRH peut constituer un levier de transformation des organisations publiques et comment elle contribue aux performances du secteur public. Cette formation devrait s'appuyer sur une pédagogie très interactive, le cadre ministériel étant en général approprié comme l'ont montré les premières initiatives en ce domaine (telles le centre de formation aux ressources humaines du ministère de la Défense ou le centre de perfectionnement des cadres supérieurs en cours de mise en place par le ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie).
S'agissant de la formation des cadres en général, l'objectif est d'induire des changements durables des pratiques. De ce point de vue il serait souhaitable que la formation à la GRH pour tout cadre accédant à un niveau d'encadrement soit obligatoire. Il conviendra pour eux de privilégier la formation-action et la référence à des aspects très opérationnels. Plutôt qu'une démarche globale et uniforme inadaptée pour une cible aussi large, il est recommandé de sélectionner, parmi une offre de formation souvent pléthorique, les programmes les plus appropriés à la stratégie de chaque ministère et de responsabiliser les chefs de service déconcentrés afin d'encourager l'élaboration de véritables " plans locaux de développement de la fonction GRH ", le volet formation à la GRH constituant alors un élément d'accompagnement de ces plans
Les directeurs de personnel sont les acteurs clés du développement de la GRH Une démarche spécifique à leur endroit doit donc être définie -même s'il ne s'agit pas à proprement parlé de formation- pour les appuyer et les soutenir dans cet ambitieux effort.
Il faut d'abord que les directeurs de personnel puissent se référer à une ligne générale de développement de la GRH dans l'administration et pour cela il est essentiel qu'ils disposent d'un lieu d'échanges et de débats et qu'ils s'organisent progressivement comme une véritable communauté de professionnels de la GRH Le collège actuel des directeurs de personnels préfigure cette instance.
Parallèlement serait initié par la DGAFP une démarche consistant en un séminaire étalé sur six mois à raison d'une réunion d'une journée par mois, en résidentiel. Ce séminaire bénéficierait d'une animation par des experts en GRH, permettant non seulement d'organiser les échanges, mais aussi de montrer l'état de l'art sur des questions de fond, de faciliter les points de comparaison avec d'autres organisations, d'analyser la portée des expériences présentées par les directeurs de personnel eux-mêmes. Cette formule collective permettrait en s'appuyant sur une expertise de haut niveau de mettre à la disposition de tous des comptes-rendus d'expérience, d'expliciter les priorités et d'apprécier, à coup de succès et d'erreurs, les avancées de la diffusion de la GRH dans les administrations.
Cette démarche ambitieuse d'une politique renouvelée de gestion des ressources humaines s'appuyant sur une stratégie de formation, se voulant la plus large possible pour couvrir l'ensemble des acteurs concernés, exige, pour réussir, un pilotage fort de la part de la DGAFP, en termes d'impulsion et de coordination. C'est à ce prix que la cohérence d'ensemble pourra être assurée, cohérence dans les politiques de GRH, cohérence entre les programmes de formation.
A ce titre la DGAFP doit d'abord jouer un rôle de tête de réseau des directeurs du personnel des ministères sur l'ensemble des sujets GRH et formation, en mettant tout particulièrement l'accent sur l'utilité d'une définition attentive des programmes pluriannuels d'action en matière de GRH et en faisant vivre une réelle réflexion pluriministérielle.
Pour assurer ce rôle tout à fait central la DGAFP pourrait s'appuyer sur un comité de pilotage ayant à connaître de la définition de la mise en oeuvre et de l'évaluation des politiques de GRH, ce comité bénéficiant de l'expertise de l'instance placée auprès du Directeur général composée d'universitaires et de praticiens responsables de l'homologation, de l'évaluation et de la valorisation des programmes de formation consacrés à la GRH.
Pour conclure le groupe de travail estime que l'approche qui a été la sienne de traiter de la GRH comme d'une fonction qui concerne non seulement les spécialistes de la gestion du personnel, mais aussi l'ensemble des personnels d'encadrement, et d'en tirer toutes les conséquences en terme de politique de formation à la GRH devrait constituer un des facteurs déterminants pour la réussite de la démarche proposée. Les deux autres facteurs importants étant, d'une part l'engagement de la hiérarchie au plus haut niveau tout au long du processus de réforme, d'autre part l'implication et la responsabilisation des syndicats dans cette réforme
Replacer la dimension de gestion des ressources humaines au coeur du processus de réforme administrative, tel est donc l'enjeu et l'objet des propositions du groupe de travail : mieux gérer les agents c'est aussi et d'abord mieux servir les usagers.



Lettre de mission du Ministre du 8 juin 1998 Lettre de mission du Ministre du 8 juin 1998
  RÉPUBLIQUE FRANÇAISE8 JUIN 1998 Monsieur l'ingénieur général,Les fonctionnaires étant les acteurs essentiels de la modernisation du service public, à importe pour la réussite des réformes engagées de donner une place centrale à la gestion des ressources humaines. C'est la raison pour laquelle j'ai retenu dans mes priorités pour la réforme de l'État la mise en place d'une gestion des ressources humaines rénovée et reconnue dans l'administration comme une fonction stratégique. Cela nécessite de développer un vrai professionnalisme et en conséquence d'intégrer cette exigence dans les formations tant initiale que continue des fonctionnaires. Pour préciser le contenu d'une telle politique de formation à la gestion des ressources humaines et sa stratégie de mise en oeuvre, j'ai décidé la création d'un groupe de travail dont je vous remercie d'avoir bien voulu accepter d'assurer la présidence. La mission du groupe de travail portera sur1 - La définition d'une conception rénovée de la fonction "Gestion des ressources humaines (GRH)" : - définition du concept même de GRH dans le secteur public en s'attachant à en cerner les différentes dimensions prenant en compte les spécificités et les finalités de l'administration,- analyse des moyens d'action en matière de GRH et des conditions de leur mise en oeuvre, - organisation de la prise en charge des différentes dimensions de la fonction GRH et des compétences exigées.2 - La proposition d'un cahier des charges général de la formation à la gestion des ressources humaines précisant, tant pour la formation initiale que pour la formation continue, les contenus et les modalités pédagogiques et la stratégie d'organisation et de mise en oeuvre des formations correspondantes. Pour mener ces travaux vous pourrez faire appel, à des praticiens expérimentés de l'administration, à des personnalités qualifiées, universitaires, chercheurs et experts, spécialistes en matière de GRH et de formation à cette fonction. Vous disposerez pour vous assister dans cette mission du concours de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique qui mettra à votre disposition les moyens nécessaires à son bon déroulement. Vous voudrez bien me communiquer pour le 31 juillet 1998, sous la forme d'un rapport d'étape les premières conclusions de vos travaux, vos propositions définitives devant m'être remises pour le 30 octobre 1998.



 
 Emile ZUCCARELLI Monsieur Serge Vallemont
Ingénieur général des ponts et chaussées honoraire
17, Villa des Merisiers
91800 BOUSSY-SAINT-ANTOINE